六方会谈前景

　　文/张智新

　　新一轮朝核危机爆发后，朝美能够重新回到六方会谈的谈判桌前，一个重要原因在于美国对朝政策的微妙调整。此轮六方会谈尽管并未取得实质进展，但作为会谈得以重启的最关键因素，一方面，各方付出了艰辛努力，另一方面也面临角色上的重新定位等问题。而经过此轮会谈以后，朝核局势将朝什么方向发展，既是六方关注和思考的重大课题，也是东亚乃至整个亚洲和国际社会普遍关注的焦点所在。

　　美国府院政策异同

　　年前，民主党在美国国会中期选举中大获全胜，并于2007年1月4日重掌国会领导权。美国国会政党轮替后，府院之间在朝政策取向上的差异，将对朝核问题乃至整个东亚局势产生什么样的影响，成为攸关

六方会谈成效以及整个朝核局势发展演变的关键影响因素之一。

　　尽管民主党执掌国会，但参众两院在对朝政策的总体目标上与布什政府并无本质冲突，甚至可以说是高度一致：现实目标是尽快有效地促使朝鲜“弃核”，中期或者说次优目标则是加速金正日政权崩溃，促使朝鲜“民主化”和对外开放，而根本目标或者最优目标，则是以当年两德统一的方式实现半岛统一，巩固并扩大美国在半岛的存在以及对东亚局势的掌控力。

　　这一点，从国会举行的首次朝核问题听证会上得到初步印证。美国负责政治事务的副国务卿伯恩斯表示，美国目前对朝政策的目标是“促使朝鲜全面放弃核武器项目，并重返核不扩散条约和国际原子能机构。”对此，民主党议员们并无批评，布拉德·舍曼还称赞政府的做法说：“要让那些想要拥有核武器的领导者下台。布什总统阻止最恶劣的领导者拥有核武器是正确的。”

　　从目前来看，在对解决朝鲜问题的总体策略上，国会和政府方面都不主张诉诸武力，谈判协商仍是解决朝核问题主导途径。

　　但是，尽管美国府院间对朝政策目标基本一致，但对于如何达到目标，府院之间还是存在一些认识落差。

　　其一是对六方会谈的成效评估不同。布什政府认为，达到上述目标的最好办法就是采取所谓“双轨道”政策，即在不放弃对朝施压的同时，承认六方会谈仍然是解决危机达到目标的现实途径；而国会方面则对六方会谈的成效表示严重怀疑。众院国际关系委员会主席兰托斯坦言：“除非布什政府在外交政策上尝试新方式，否则六方会谈将会再次出现令人失望的结果。”

　　其二在于是否赞成与朝鲜直接接触。尽管舆论都普遍认为中期选举后布什政府的新保守主义意识形态开始衰落，但是在对朝问题上，这仍然是维系其底线的指导思想，因而短期内不会直接与朝鲜谈判达成协议，更不太可能结束其不许外交官访朝的禁令。而民主党主导的国会则更倾向于让政府“尝试新方式”，比如双方直接对谈，即“布什政府应授权给美国六方会谈特使希尔，让他在六方会谈期间有权力就达成一个全面的、可核实的协议进行谈判”。甚至让希尔顺访平壤，以便向其展示美国的和平意图。不过布什政府并未采纳这些建议。

　　其三是对韩国角色期待的差异。尽管布什政府也希望韩国能在落实对朝制裁方面更有积极作为，甚至直接参与到PSI(即防扩散安全倡议)中来，但出于对盟友国内民意的理解，以及维系其美朝关系缓冲器作用的考虑，并不主张给韩国过大压力。国会方面则对韩国的表现极为失望，强烈批评其在朝鲜核试后仍然坚持对朝援助，甚至有民主党议员将美朝自由贸易协定同韩国对朝制裁联系起来。

　　对于府院之间存在上述差异，布什政府当然不能视而不见，在可能的范围内还需尽量回应，比如在软化对朝态度，促进中韩加大对朝制裁压力等方面都有所表现。但是，从如下几个方面来看，未来美国对朝政策仍将由政府主导，国会很难改变布什对朝政策的主调。

　　首先，朝核问题在布什政府对外政策重要性方面次于

伊拉克问题和伊朗核问题，而在国会方面的政策优先顺序排列中，内政优先于外交，而外交也将着重关注让民主党重掌国会的伊拉克问题。例如，即将担任参议院多数党领袖的里德曾表示，2007年参议院的首要工作是联邦政府预算，以及道德改革、提升最低工资和增加对

干细胞研究的拨款，外交工作根本不在其列。

　　其次，布什政府因为中期选举失利，势必从伊拉克问题上吸取教训，在对朝政策上将不再僵硬地秉持新保守主义的理念不放，民主党主导的国会也会对此乐观其成。在APEC河内峰会上，布什少有地正面评价朝鲜回到六方会谈，并称若朝放弃核武，则可商谈经济援助、安全保证和宣布韩战正式结束，已显示其对朝政策的软化倾向。

　　当然，更为重要的是，虽然民主党在国会内成为多数党，但也并不具有绝对优势，如果不与共和党合作，恐怕很难顺利通过任何议案。而且，对于国会通过的法案，总统还拥有否决权。这也使得国会不可能在对朝问题上过多掣肘。

　　而且，民主党人对朝政策的建议，迄今都是在重温克林顿时期的美好回忆，而朝鲜核试已打破了双方当初的角色期待和目标筹码，中日韩关系回暖、中朝关系微妙变动等因素也使朝核问题今非昔比，民主党主导的国会在对朝政策方面也提不出更好的替代性方案，因而也只能和伊拉克问题一样，批评多于建树。

　　中国：三个角色如何统一？

　　作为一个应对核危机的多边会谈机制，六方会谈是中国秉持和平解决地区争端的一贯理念而通过不懈努力达成的，也是在没有更好选择的情势下次优选择。但是，这一多边会谈机制具有太多不确定性：其一，它是临时性机制而非稳定的制度化机制；其二，决定其成效的核心利益方是朝美，朝美对谈的潜在可能性是这一机制可替代或者虚化的关键因素；其三，会谈各方角色定位和目标定位的巨大落差更导致其不确定性。

　　在此背景下，中国作为六方会谈的发起方、承办方和一贯的坚持者，更面临着会谈角色定位的选择。首先，作为核威胁的表面上的间接承受国和实际上的直接承受国之一，中国当然是朝核危机的核心利益方。从理论上看，无论从作为会谈的发起方来说，还是从现实地缘安全利益角度考虑，中国都应该是六方会谈的主导者。

　　在去年10月8日朝鲜核试爆以前，因为核威胁还不是迫在眉睫，中国在六方会谈中一直将自己的核心利益方角色置于争端斡旋者角色之下，而在此过程中，对于追求主导者角色身份还只是在摸索尝试，这样的选择的确有其现实考量。

　　但现在的情势与以前历次六方会谈迥异：一者朝鲜核试验既颠覆了六方会谈的合法性前提，更挑战了中国国家安全核心利益；二者中美关系的在各自的全球战略定位中日趋理性和提升，其机制化程度也有了显著进步；三者中日关系开始回暖，但仍然亟需理性定位、良性互动的契机。

　　虑及上述因素，中国在六方会谈中就不能再仅仅局限于斡旋者，更应该凸现在其中的关键利益方身份，促使各方都进一步认识到解决朝核问题对中国的关键意义，凸现中国解决问题的诚意和紧迫感。

　　那么，在新一轮六方会谈中的战略目标应该是什么呢？

　　我认为，从理论上说，朝鲜完全放弃核计划、美国宣布停战并给予朝方一定援助，双方达成和平协议，而日朝间结束敌对状态，韩俄及中国继续开展对朝人道主义援助，应该是中国的最优目标。

　　次优目标则是，朝鲜承诺停止继续核试验、保证不致核扩散，美方部分满足朝方要求结束金融制裁，日朝间继续留在六方会谈框架内，中韩俄继续为促进半岛无核化进行努力；或者朝美能够进行双边对谈，日韩和中俄则作为斡旋方继续双边和多边磋商。

　　而底线目标应该使各方虽然不能达到各自要求，但仍然留在会谈框架内，继续下一轮双边和多边磋商。最不理想的结果则是朝美不欢而散，朝核问题继续陷入僵局。

　　东北亚安全机制的可能？

　　从目前迹象来看，美方因为府院格局变化、伊拉克问题以及整个中东局势牵制，在朝核问题上的态度较之以前已经大为软化，为威逼利诱朝方弃核可能愿意付出一定对价；而朝鲜眼见六方会谈的另外五国承认其“拥核”地位的可能性很小，尤其是中方和俄方的劝说，也有可能以有限放弃核计划，来换取美方停止军事敌视、结束金融制裁以及一定的物质援助。日本试图将人质问题同朝方放弃核计划解决捆绑解决，似乎不太容易实现，因为日本没有准备付出相应的对价。而六方会谈后仍旧保持耐心，继续同意通过这一会谈机制解决问题、协调立场，也应该可以持乐观态度。因此，通过这一轮会谈虽不能达到最优目标，但是达到次优目标的可能性还是很大的。

　　颇具不确定性的六方会谈还需进一步加以机制化和制度化，通过在谈判中运用高超的合纵连横艺术，一方面继续赋予这一机制以决绝朝核问题的合法性，另一方面促使各方提升对这一机制的定位，使其功能从单纯解决朝核问题发展到全方位磋商谈判朝鲜半岛和平稳定以及整个东北亚安全局势，为将其最终演进为类似东亚安全会议的地区安全机制而打下前期基础并创造良好舆论氛围。

　　(作者系首都经贸大学副教授、博士)