国土督察制度剑指滥用土地

　　

盘点2006年中国经济领域制度建设，督察制度是一个不可忽视的词。环保、土地督察在这一年得到稳步推进，2006年岁末传来的消息是：土地督察制度的管理框架基本形成。这一制度产生的背景、意义和有待完善之处，已成为大家所关心的话题。

　　事件回顾：2006年7月13日，《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》出台。《通知》规定：设立国家土地总督察及其办公室，国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查；由国土资源部向地方派驻北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安等9个国家土地督察局，负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；国家土地督察行政编制360名，所需经费列入中央财政预算，国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。

　　不久前，国家土地督察九大地方局负责人集体亮相，预示着土地督察制度管理构架已经基本形成，局长们表示，用好国家赋予的“提出纠正意见”、“提出整改意见”、“责令限期整改和暂停用地审批”的三道令牌，严格土地管理、震慑违法滥占乱用土地。

　　土地调控六大重点

　　《21世纪经济报道》的一则报道说，国土资源部部长孙文盛指出，“在未来的工作中，新设立的土地督察局，可能将要求在每个季度就辖区内的土地督察情况汇总上报国务院。”国土资源部明确了2007年土地管理和调控政策的六大重点，具体包括：1.严格落实土地管理和耕地保护责任制；2.大力推进节约集约用地；3.更加注重发挥经济手段的作用；4.严格控制低价出让工业用地；5.继续严格土地审批和供应管理；6.切实维护被征地农民利益。

　　加强土地调控的一剂猛药

　　《中国房地产报》的一则报道说，九大土地督察局的设立，一个重要的背景就是“中央政策与地方落实的脱节，早已成为土地管理中一大问题。”国家发改委土地区域研究所副所长肖金成直言。

　　相关统计数据显示，全国每年发生的土地违法案件都在上万件，全国各级主管部门查处的违法案件也都在上万件。其中，1999年新的《土地管理法》实施以来，地方政府违法用地的案件占土地出让宗数的比例将近20%，涉及土地面积达到60%。

　　肖金成表示，九大土地督察局的设立是中央严控土地的又一信号，也是遏制工业用地过度扩张、加强土地调控的一剂猛药。“今年5月以来，国土资源部就提出，目前在我国土地供应总量增长中，工业用地增长幅度比较大，工业用地实行‘招拍挂’，对于严把土地‘闸门’具有十分重要的意义”。

　　“这等于对工业用地增加了一道关口。”对此，中国国土资源经济研究院一位专家指出，土地督察活动不仅有利于制定土地利用总体规划，对土地利用年度计划也会起到引导作用。

　　“央地博弈”催生变革

　　《瞭望》周刊载文指出，2006年尤为频密的督察和垂直管理体系建设，表明中国督察制度和督察体系建设开始进入加速推进阶段。其背后，则是暗潮涌动的央地关系博弈。

　　经济学家常修泽教授告诉《瞭望》新闻周刊，在十六届六中全会的决定中有两处提到中央与地方关系的问题，一处是“要进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制”；另一处是强调“完善中央和地方共享税的分成办法，加大转移支付的力度”。这两点虽不可能涵盖央地关系的内容，但却从如何促进基本公共服务均等化的角度提出了新的思考。

　　对此，中国(海南)改革发展研究院执行院长迟福林认为，近几年来，中国政府对基本公共服务的投入力度很大。但从总的情况来看，目前中央与地方的关系，仍以经济总量为导向，要从根本上协调二者关系，必须通过结构性改革，使中央与地方关系向“以基本公共服务均等化为重点”方向转变。

　　在迟福林看来，中国基本公共服务的非均等化有多方面的原因，比如区域经济发展水平差异、城乡分割的二元结构等，其中重要的原因在于，中央与地方在公共服务领域的分工不合理，由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。

　　解决之道，一方面要使政府的公共服务职责与能力相对称；另一方面，需要按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度。还需把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样，既可以抓住中央地方关系的主要矛盾，又可在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为。

　　“钦差”是必要的制度补丁

　　《中国青年报》发表署名“亦菲”的文章说，“钦差”之所以有威力，在于他们只对中央政府负责，没有地方关系；“钦差”又操“生杀大权”，敢于正视也敢于处理问题，对某些无视中央政策、无视法律的问题，可以绕开地方径直呈报中央政府。

　　当然，监督充分制度化的社会是不需要“钦差”的，“钦差”是上下监督断裂的产物，但在监督充分制度化之前，满天飞的“钦差”是一种必要的制度补丁。

　　督察有助厘清市场真相

　　《华夏时报》的一篇文章说，过去在地方政府强大的政绩驱动力下，多方面为地方政府控制的国土资源监察部门无论从级别还是手段上，都很难形成有效监督，甚至在很多时候沦为地方政府非理性行政意志的先锋官。这一监管缺口，至少要为土地市场中的种种乱象担负一定的技术责任。现在，有一种流行观点认为，许多部门的事权财权上收并非提高执政水平的可依赖方法。这种观点固然在理论上有一定意义，但对于现实操作却不能提供建设性帮助———在许多时候，“头疼医头，脚疼医脚”就是行政责任的组成部分。如果说制度建设需要从长计议、仔细度量的话，治理显性问题需要政府快速而敏捷地应对。上收国土督察权正是针对土地市场乱象的一种积极举措。

　　寻求治本的治理模式

　　《中国经济时报》发表王亦白的文章说，应当承认，督察制毕竟只是在承认既有中央政策法规合理性与相应权力格局下的应对措施，只是直面当下的次优选择方案。当然，在治本之策不能很快鼎定的情形下，我们需要督察制的治标来“徐为之图”。何以“督察”只能治标，只是次优？根本在于督察制依然属于单向度的治理思维，实际上，监管的成败不光取决于监管的力度，还同被监管方的态度息息相关。地方政府敢于违法违规有其深刻的利益驱动，面对中央督察并不会束手就擒，督察制遏制了有关官员的实际利益，很可能招致地方政府的顽强抵抗或者暗渡陈仓。再加以督察作为一种自上而下的威权监管机制，实际操作中面对频繁的违法案件或随时可能发生的各类违法，难免力不从心、鞭长莫及。

　　我们需要透过督察制来反思中央与地方权力和责任的应有格局，从而找到治理的有效路径。如前所述，督察制所针对的是地方的“对策”而非地方真正的利益。如果说一些地方的“对策”在牺牲公共利益的话，最直接的受害者就是当地民众，相应地，将各级政府置于人民群众监督的汪洋大海之中，让他们基于利益进行监督才是解决问题的根本，在成效上也才不会造成“挂一漏万”。因此，在现行的单一制国家结构格局下，厘清中央与地方各级政府之间的责权利关系，真正建立起民主监督机制，并配合以切实可行的制度安排予以保障，这才是治本之策。

　　国家监管变革破冰

　　《中国经营报》的一则报道说，多数专家赞同中央督察制度会短期内提高监管效率，但他们更关心督察制度长期效果和国家监管制度的后续变革。

　　“我承认中央督察制度会提高政府的监管效率，但如果国家的监管体系和制度不作根本的改革，我担心这种督察制度的长期效果。如果中央督察人员被地方收买了怎么办？”社科院工业经济研究所研究员余晖说。“在地方政府执行不力的情况下，中央督察制度是一种权宜之计。实际上就是自上而下进行督察约束，是一种‘内生’模式。因为是‘人管’，而不是‘法管’，如果操作不严密，将会形成一系列新的监管成本和监管腐败。”中国改革基金会公共政策研究所副所长夏业良说。

　　夏业良建议，应建立一批独立第三方监管主体。中国的监管体系以行政为主体，缺少了独立第三方监管主体，如NGO民间组织、律师、

会计师事务所的监督。由于这一主体的缺失，造成了普通民众在国家监管体系的位置弱化。