城市住房保障的制度创新

http://finance.sina.com.cn 2006年12月28日 08:59 中国经济时报

　　——山东莱芜市廉租住房和经济适用住房货币直补的调查

　　渴者思饮，寒士思屋。城市低收入家庭住房困难户对住房的渴望不言而喻。今年5月，国务院出台“国六条”，重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房被提上日程。然而，据有关专家了解，除了京、沪、穗等个别大城市动作较快之外，许多中小城市基本没有建立起廉租房制度，有廉租房制度的也形同虚设。随着收入差距的增

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加和房价的上涨，城市低收入家庭住房困难的问题日益突出，对和谐社会的构建造成相当大的压力。现在，不少城市都在抱怨经济适用住房和廉租住房在资金筹集、运作实施等过程中的一些难题不易解决。这里，我们却欣喜地看到，山东莱芜市对城市低收入的住房困难户，采取廉租住房和经济适用住房货币直补的办法，使一些棘手问题得以解决，而且老百姓很满意。莱芜市城市低收入家庭住房保障制度的创新经验，应该对其他中小城市低收入家庭住房保障的制度建设，具有重要启迪和借鉴意义。

　　——编者

　　■铁宝王庆会韩冰

　　在城市住房保障制度改革的实施过程中，地方政府几乎都面临“知易行难”的困局。随着和谐社会的建设，这一问题将更加彰显和突出。安居才能乐业，百姓不能安居，和谐社会的建设将会面临巨大挑战。因此，城市住房保障制度的改革和完善，是地方政府必须破解的难题。

　　那么，我们能找到这一难题的破解之法吗？莱芜市按照“建设市场化、租购房自主化、补贴货币化、运作规范化”的创新理念，对城市低收入家庭，采用廉租住房和经济适用住房货币直补的办法，让我们看到了城市住房保障体系走出困境的希望之路。莱芜市城市住房保障机制和制度的探索创新，使以往实际运作过程中的许多棘手问题，如资金筹集、市场公平、居住便捷、政府管理成本、真正困难家庭受益、群众满意度等，迎刃而解。

　　建房租售和货币直补的利弊在哪儿

　　根据现行的住房保障安排，主要是建造经济适用住房和廉租住房，让符合条件的城市低收入家庭购买经济适用住房或租用廉租住房。这两种住房保障体系，对解决城市低收入家庭住房困难，起到了积极作用，但在具体实践中却存在着不容忽视的问题。

　　政策覆盖不够全面，形成了住房保障盲点，即“夹心层”问题。经济适用住房保障政策主要解决的是一部分有购房能力的城市低收入家庭住房问题；廉租住房保障政策主要解决的是城市最低收入家庭的住房问题。在现实中，还有相当一部分无购房能力，而又不属于低收入家庭范围的住房困难户，无法享受住房保障政策，形成了住房保障体系的盲点。如果这部分人长期享受不到政府住房保障的优惠政策，势必影响和谐社会的构建。而住房货币直补等于是政府“分期付款”，财政负担较轻，住房优惠政策可以覆盖“夹心层”家庭。

　　住房保障政策引导方向不准确，致使低收入家庭住房问题难以解决。“居者有其屋”不是“居者购其屋”，人人有房住，不是人人有房产。目前的住房政策主要引导居民购房居住，购不起房者，就似乎没有安居。而廉租住房面向的是最低收入家庭，由于租赁住房政策的缺陷，再加上建设廉租住房投入较大，即使符合条件的最低收入家庭，也难以全部在短期内解决住房问题。

　　优惠政策难到位，低收入家庭难受益。现行的经济适用住房建设运作方式一般是将带有社会保障性质的经济适用住房交给企业去运作，而企业是以追求利益最大化为目标的，致使在具体实施中，政府给住房困难户的优惠政策被企业以种种手段大幅度截留，或者增大住宅建筑面积，使经济适用住房成为住房困难户买不到、买不起的“

奢侈品”。就是买到住房的困难户，也会因为经济适用住房只能建在城市某一点上，常常给生活和工作带来不便，从而增加了开支。一个城市的低收入家庭集中居住，还会形成实际上的“贫民窟”，引发一定的社会问题。如果采用货币直补的方式，住房保障政策就没有了权力运作的空间，真正的住房困难户，就可以享受到国家的住房优惠政策。由于享受补贴的住房困难户可以自主购买商品房，居住便利和“贫民窟”问题，均可自然解决。

　　政府行政成本增加，难以把好事办好。经济适用住房尤其是廉租住房，政府建好后进行销售或者出租，都会承担繁重的管理工作。如廉租住房，采取实物配租的方式，政府除了承租廉租住房的建设成本之外，还要承担廉租住房庞大的管理和维修维护成本，背上一个“卸不掉的包袱”。而且住房困难户一旦进入居住，其经济好转后也难以退出。采用廉租住房货币直补，住房困难户可以到社会上自主租房，政府既不用建设廉租住房，又省去了管理和维护的繁重任务，一旦住房困难户经济好转，政府可以马上停发补贴，使其退出廉租房保障体系。

　　货币直补资金和房源哪里来

　　如果按照政府划拨土地建设经济适用住房的老办法，以莱芜建设14万平方米经济适用住房为例，政府只需要把少收入的土地费用和各项规费4200万元，补贴给近1700户低收入家庭（每户补贴2．5万元），就可以让其购买商品房，而原来建设14万平方米经济适用房，也只能解决1750户低收入家庭的住房莱芜经济适用房与商品房总价仅相差２万多元。建设经济适用住房出售和货币直补两种办法相比，货币直补政府并没有多拿钱，却能取得低收入家庭自主购房、方便生活和工作、不易形成“贫民窟”、行政成本降低、堵塞了权力空间和房地产市场公平等多重功效。

　　在莱芜建设１０００套每套７０平方米的廉租住房，需要资金７６００万元，今年莱芜房屋租赁市场平均租金为５．４２元／月／平方米建筑面积，租赁住房补贴按住房市场平均租金的５０％发放，每户租７０平方米住房，年补贴２２７６．４元，７６００万元可补贴１０００户低收入家庭３０年的租金，如果加上廉租住房的基础设施配套费用，政府建设１０００套每套７０平方米廉租住房的费用，可以给１０００户最低收入家庭付５０年的租房租金。这种租房货币直补的办法，不用政府建廉租住房一次性的大投入，减轻了政府财政压力，且不用负担廉租住房相当大的管理、维修维护成本。同时，廉租住房补贴可以让更多的人享受这一政策。最低收入家庭可以自主租房，不仅方便生活和工作，而且分散居住，不易引发社会问题。

　　由此看来，把“补砖头”改为“补人头”之后，政府的财政负担并没有加重，其中廉租住房一次性投资建设与现在每年拿出一定资金进行补贴相比，这种分期补贴的办法还会相应减轻财政负担。因此，莱芜市可以用以下渠道来解决资金来源：市区财政预算安排的资金，

住房公积金增值收益中按规定提取的廉租住房补贴资金，社会捐赠的资金及其他渠道筹集的资金。

　　廉租住房和经济适用住房实行货币直补之后，市场上房源怎么样？根据调查，莱芜市先富起来的一部分人大都是两套房，另一部分人嫌过去福利房小而买了大房，还有城中村改造后，不少户既有回迁房还有商品房，这几种住房可租可卖，数量较大，完全可以解决廉租住房和经济适用住房货币直补后租购的房源问题。

　　创新的制度什么样

　　落实科学发展观，关注城市弱势群体的住房问题，努力构建和谐社会，是莱芜市委、市政府推动住房保障制度创新的直接动因。莱芜市委书记于建成近年来一直在探索城市低收入家庭的住房保障体制，他和建委等有关部门一起深入到住房困难户中，调研座谈，听取他们的心声，并广泛征求各界意见，把制度的创新建立在深厚的民意基础之上。今年８月，莱芜市委、市政府决定不再建设经济适用住房和廉租住房，探索建立了“一保两补”城市低收入家庭住房保障制度，即重点保障城市低收入家庭住房，实施租赁住房补贴和购买住房补贴两项货币直补。形成了租购联动、标准动态、激励退出的新机制和住房保障体系。

　　制度优越，运作是关键。莱芜市研究出融制度和运作为一体的运行机制，以保障对低收入家庭补贴到位，关爱到心。

　　家庭准入机制。申请补贴的低收入家庭必须同时具备三个条件：具有本市城市规划建设用地范围内常住非农业户口的已婚居民家庭（含符合本市安置条件的军队人员）；无住房或现住房建筑面积低于人均１０平方米的住房困难家庭；上年度家庭收入符合低收入标准的家庭。

　　租购联动机制。在相同的家庭准入条件下，符合条件的低收入家庭既可以申请租赁住房补贴，也可以申请经济适用住房补贴，两种补贴方式由低收入家庭自主选择，增大了选择的空间和余地，宜买则买，宜租则租，量力而行，合理消费。

　　动态标准机制。低收入家庭，按上年度居民平均可支配收入的７０％测定，租赁住房补贴标准，每年由物价部门会同房管、财政部门按住房平均租金的５０％测定。经济适用住房补贴标准，每年由物价部门根据当年普通商品住房均价测算确定，补贴标准等于每年度普通商品住房均价×保障面积７０平方米×补贴系数。补贴系数以２００５、２００６两年普通商品住房和经济适用住房平均差价为基准测算确定为２１％。

　　申报管理机制。低收入住房困难户向单位或街道办事处申请后，提交相关材料，由房地产行政主管部门会同民政、劳动、财政和社会保障等部门进行审核，并在调查后在媒体上公示１５日，无异议者确定为补贴对象。

　　激励退出机制。对已具备换购普通商品住房条件的经济适用住房家庭，激励其尽快退出补贴：５年内含５年变更为普通商品住房的，政府给予其当年经济适用住房补贴的５０％奖励，５０％退还政府；６至１５年内变更为普通商品住房的，每晚后１年，奖励补助的金额减少５％，退还的补贴金额增加５％，超过１５年变更为普通商品住房的，全额退还政府。退出的补贴资金流转用于补贴给其他低收入家庭。

　　清除机制。房产主管部门按年度进行复核，对已确定的租赁住房补贴户的资格、补贴额度进行及时调整。对条件改善已不具备租房补贴条件的予以除名，并进行公示。

　　监督约束机制。申请受理过程中两次公示，建立由群众举报、法纪部门和房管部门结合监督制度，每举报一户情况属实的给１０００元奖励，同时对相关责任人作出处理。

　　低收入家庭能真正受益吗

　　根据调查摸底，莱芜市规划区内共有低保家庭３０６８户，加上低收入家庭，再扩大到以往享受不了经济适用住房和廉租住房政策的“夹心层”户，该市共有低收入住房困难家庭６４５０户，用过去的住房保障方式，每年能解决低收入住房困难家庭约６００户，全部解决需要１０年时间，且由于制度缺陷，部分“夹心层”家庭还享受不到住房保障。而实行城市低收入家庭住房货币补贴制度后，就大大加快了这部分人的住房脱困进程。莱芜市计划每年补贴租赁住房户１０００户，经济适用房补贴户２３５户，预计５年内可以基本解决城市低收入家庭的住房困难问题，提前实现“居者有其屋”的目标。今年８月至今，已有６００户最低收入家庭领到了租房补贴，５１户低收入家庭已办理或正在办理经济适用房货币补贴手续。

　　“一保两补”的政策出台后，莱芜市不仅解决低收入家庭住房困难的能力增强了，而且能够保障优惠政策真正落实到住房困难户。该市通过媒体宣传、座谈走访、热线咨询、民政和工会组织摸底等手段，把这一政策宣传到低收入家庭。这种公开、公平的补贴制度，使权力失去了操作的空间，再加上一系列的监督约束机制，使不符合低收入家庭住房保障条件的人难以取巧，真正的低收入家庭住房困难户，享受到了国家的住房保障优惠政策。

　　从“补砖头”到“补人头”的方法之变，让低收入家庭的感受大不一样，过去买经济适用住房只是听说政府对土地等有所照顾，看不见，摸不着，感受不深。现在是真切地感到自己买的房有政府给的票子，心里自然十分感激。莱芜市的朱生祥，大学毕业后到外贸公司工作，下岗后靠四处打工生活，一家三口租房居住，这次他申报了购房补贴，经审查公示，完全符合条件，最近，他正高兴地在寻找购买合适的二手房。张家洼办事处的王开勤以打零工维持生活，年收入只有８６００元，他想买房钱不够，听说低收入家庭买房有补贴，就申请了购房补贴，他拿出多年的积蓄，订购了一套商品房。问他补贴的办法怎么样，他咧嘴笑着说：“没想到自己买房，政府还补贴钱，真是感谢政府！”

　　在莱城区凤城街两间３０平米的租赁房里，我们见到了８０岁的吕世英老汉，他和８２岁的老伴依靠低保金和养老金生活，他租的房子面积小，一年租金７２０元，政府给的住房补贴一年２２７６．４元，交过租金，还有剩余，老汉高兴地说：“政府关怀，街道关心，现在不孬”。

　　中年妇女李敏是西关社区居民，丈夫干电气焊，年收入８０００元，租房就用去２０００元，还要赡养母亲，供孩子上学，生活十分拮据。这一次政府给的租房补贴，让她一年省去了２０００元开支，李敏说“省下的钱，供孩子好好读书，让他爹把生意做好，政府救了我的急，等挣了钱，还要买房呢！”

　　对政府给最低收入家庭发租房补贴，西关居委会总支委员赵洪松很有感触：“过去政府或居委会对最低收入家庭，只能是逢年过节给些照顾，送点礼品，解决不了根本问题。这些家庭租房开支是一大项，政府这次解决租房补贴，会让这些家庭生活质量有所提高。这种发放租房补贴的方法也比建廉租房集中居住好，因为这些户一直分散在城市各处，已建立了自己的社会关系，不论对生活、孩子上学、做小生意都会带来许多便利”。

　　“一保两补”对政府和房地产业有何意义

　　解决城市低收入家庭住房困难的问题，政府这几年颇费心思，但是收效不佳，莱芜市“一保两补”政策出台之后，不仅低收入家庭十分满意，还赢得整个社会的赞许。莱芜市规划局赵坤华说：“莱芜市让低收入家庭‘居者有其屋’，深得民心，据我了解，住房困难户对此一片赞扬，社会上其他不享受这一优惠政策的人，也感到市委、市政府工作务实，是在脚踏实地地构建和谐社会”。

　　“一保两补”的制度创新，降低了行政成本，转变了政府职能。实行城市低收入家庭住房货币补贴制度，政府免除了建设经济适用住房和廉租住房的项目选点、招标、建设、销售以及后期管理等一系列的事务性工作，只需要集中精力做好补贴申请人的资格审核、摇号时的公正监督和补贴的发放，大大降低了行政成本，实现了政府职能的“归位”，真正做到了“政府该管的一定要管好，不该管的要交给市场”。实行住房货币补贴制度，树立了政府的良好形象。住房市场建、政府补、老百姓选的良性循环，使群众实实在在感受到党和政府的温暖，受益感增强，满意度提高。同时，这项制度创新，消除了权力建房和购房的空间，从源头上避免了滋生腐败的问题。

　　住房货币补贴制度的创新，形成了统一、公平的房地产市场环境，促进了房地产市场的健康发展。住房补贴制度的实施，彻底打破了房地产业土地供应的“双轨制”，所有的房地产企业用地一律通过招标、拍卖、挂牌出让的方式取得，房地产在同一起跑线上竞争，房地产开发商拍手称好。莱芜凤凰房地产开发公司田方共董事长说：“‘双轨制’造成了房地产市场的混乱，现在土地统一招、拍、挂，大家起点相同，开发商就会在房子的设计和质量上下功夫，这对房地产业的发展是个有力地促进”。

　　实行住房货币补贴制度，还规范和繁荣了房屋租赁市场，促进人们消费观念的转变。廉租住房和经济适用住房的补贴联动机制，使人们选择空间增大，宜买则买，宜租则租，不用勒紧腰带当“房奴”，从而引导人们走出“重买轻租”的消费误区，以形成租购并存的合理的住房消费结构。