如何理顺中央地方之间的土地管理体制

　　嘉宾中共中央党校教授周天勇

　　策划张立栋

　　采访见习记者张媛源

　　实习生李萍

　　记者：就宏观调控而言，政府层面有两大手段，一是金融，此外就是土地。在您看来，现有的土地管理体制在中央和地方关系中究竟起怎样的作用？

　　周天勇：我们现在的土地管理体制实质上是几方利益博弈的焦点。从中央的目标来看，主要考虑三个方面：一是考虑粮食安全，保护耕地；二是控制房地产的价格，避免价格上涨过快，使居民能买得起房子；三是防止房地产过热，导致房市楼市的崩盘，引起金融体系不稳定。

　　从地方政府的目标来看，一是要考虑到项目落地，经济增长；二是项目落地，企业投产，增加财政收入；三是卖地也可以增加眼前的财政收入。

　　从房地产

　　从被征地的农民和被拆迁的居民来看，希望补偿和赔偿多一些。

　　而从需要房子的居民来看，则希望房价越低越好。

　　因此，房地产，是五方利益博弈的焦点。

　　记者：那么，中央在土地管理方面应当遵循哪些原则呢？

　　周天勇：总体来说有四个原则：市场经济原则、城市化和工业化原则、差别管理原则、比较劣势和比较优势原则，土地管理上应当有这四个原则。

　　从理顺土地管理体制上看呢，中央在管理土地方面的职责。中央怎么管？管什么？一是中央管规划，管总量。而且规划要统一起来，不能说农业规划、国土资源规划、城市建设规划、交通规划都不一致，应该是最后做一个统一的用地规划，用地总量和结构由国家进行总量和结构控制。现在就是各部门搞各部门自己的用地规划，互不相关互相矛盾，最后中央反倒不好控制。再一个就是中央控制土地使用总量。另外，还有一个要求地方整备、复垦土地。

　　再一个，中央要管什么呢？首先，严厉打击囤地现象。管“征而不用，等待涨价，囤地炒卖土地”。比如，征一块地，5年不用等待涨价，这个中央要严厉打击。圈起来弄一个底盘放着，中央要打击检查。

　　其次，中央要制定工厂、交通、城市设施建设的分类用地标准。这个标准是什么呢？什么样行业的厂房3层4层？如果加工打火机的弄一个很大的平房，那就占地过多啊。当然钢铁行业炼钢铁的，很重的冲压机必须是一层，但轻加工的就可以立体化发展。因此，用地标准必须由国家来统一管，最后制定每个地区的标准。

　　但是，我想强调的是，中央对于土地不一定管的很细，不是每一段路的用地，甚至商业用的变成加工用的，都要拿到国土资源部批。国土资源部管到这么细的话管不了，全国得发生多少事儿？它管不了这么多。

　　记者：那么作为另一方面，地方政府在土地管理中现状如何？地方政府应当如何给自己定位呢？

　　周天勇：地方在管理土地方面的职责。它怎么管理用地呢？一、地方要进行城市建设、交通、农业等用地规划，交给省或者中央审批。二、城市国有土地的交易，收入可以归市县财政。因为土地是地方建设的资金来源，土地的收入，我认为，不应该由中央和地方共享，不应该由省级财政收取，应该留给市县级政府；还有一方面是，公益用地军事用地可以国家强制征收。但商业用地，要逐步地废除农村土地征用为国有的这种体制，确实承认集体对土地的产权，特别是农民对土地的产权，按照商业原则征收为国有，但必须利用市场操作方法、商业原则进行等价交易，不能给集体的

　　钱很少，到了农民手中没有多少了。

　　地方政府在这个过程中怎么做呢？可以收取增值税的方式来管理，土地是稀缺资源，卖钱很多的，可能一亩地卖了5万或者10万元，给农民补偿。如果卖了100万元呢？政府应当用增值税来收回这部分收入，而不是用转让价格来获取收入；应当是允许等价交易，政府收取土地增值税来管理土地，而不应该用转让的方式进行不平等交易。

　　此外，还要延长土地的使用期，比如农民土地使用权999年，企业土地199年，这样允许土地的长期使用权进行交易。

　　据我了解，最近《物权法》修订，说现在暂不收住宅用地使用权到期的再次土地出让金。实际上根本就没有办法收，工薪阶层谁交的起啊？应该改成房产税，在房子建成出售后征收房产税。对于批租土地时国家已经收了很多钱的房子，可以低一点；房屋出让到期的可以高一点。差别收房产税，固定一个面积，超面积多的房子进行房产税的累进征收。这样政府的土地收入就稳定化了，比如一个人买了5套房子，不管是不是交了最初的出让金。多出来的面积进行累进征税，这样，地方财政收入就稳定化了，不因这一任政府卖地多收入就多，后一任政府卖地少收入就少。政府和事业单位的房地产也应当征收房产税，为什么呢？现在一些政府部门，办公楼面积建得很宽，有的一个县的局，想方设法搞钱，几十个人，盖几千，甚至万把平米的办公楼，特别浪费，有的出租，谋取单位甚至个人利益。因此，公务员办公面积多少，要征税，对多余的，也要累进征税，并与单位的预算，甚至与公务员的个体利益相挂钩，这样才能将政府各部门和行政性事业单位建设豪华办公楼的势头控制住。开征房产税，既可以给县级政府稳定的财政收入来源，也是抑制房地产投资过热的最重要的一项办法。

　　还有，一定要区分城市地方和广大区域地方的土地制度的不同。批租制是从香港学的，一批50年、70年，收取一定的出让金，政府形成一定的财政收入。而我们内陆不是一个城市的单元体，我觉得不适应于一次出让制度，土地使用权让它交易，政府收取增值税。考虑到未来的房产税、增值税可以收低点，价格定低些，最后这部分让给居民，就可以未来一致性地收取房产税，比如说每年根据房价的1％。

　　记者：除了政府以外，市场在调节房地产方面有作用吗？

　　周天勇：土地、资本、劳动是企业生产和经营的要素，资本和劳动力要素由市场调节，而土地要素却要高度计划调节，这是一个不可想象，并且肯定是一个扭曲的市场经济。因此，土地、房产等生产要素，还是要根据市场供求、企业的收益率、要素替代效应等等市场经济的信号来调节它们的流转和配置。中央和地方政府需要管理的是总量、规划、污染等方面的内容。

　　记者：中国是个农业大国，农村人口占全国总人口的大部分。而土地，是农民的生存根本，理顺土地制度如何考虑农民的利益呢？

　　周天勇：就农民利益问题，我想有四方面必须予以考虑：第一，农村集体土地的征用要按照宪法进行等价交换，现在没有修改的《土地法》是有许多亟待解决的问题的，因为集体所有制和国有制是不同的所有制，强制征用是不对的。《宪法》上，国有土地只有公益型的才能强制征用，现在事实是商业性的都可以强制征用；第二，农民有999年的土地使用权，并且可以抵押融资；第三，农村土地可以不经过征用直接进入建设市场，应当逐步向这个方向改革；第四，土地收入在国家收取增值税之后，应该有95％的土地收益应留给农民。温总理在2006年两会上说，土地大部分收入应该归农民，政府可以收一块增值税，这是非常正确的看法。（27G5）