公积金绝非“富人俱乐部”

　　公积金绝非“富人俱乐部”

　　———驳世行中国经济季报的结论

　　报告方：上海发展研究基金会

　　执笔人：乔依德

　　无论从中国住房公积金制度的性质，还是从该制度的设置，特别是从其实施结果来看，世行报告的否定性结论是站不住脚的。

　　11月14日，世界银行发表的第三季度《中国经济季报》中，对中国的住房公积金制度进行了评述，其主要结论是“住房公积金主要使较高收入家庭得益”。对此，我们持有不同意见，我们认为住房公积金制度在推动中国住房制度的改革、改善城镇居民的住房条件方面起到十分积极的作用。

　　(一)住房公积金制度更有效、更公平

　　众所周知，在计划经济时代，我国城镇居民的住房，系由国家出资建造、工作单位分配的，俗称福利分房。但“粥少僧多”，很多人等候多年还轮不到分房，当年大多数城镇居民居住之拥挤、条件之差，还是历历在目的，这种局面是无法长期维持下去的。上一任政府组织了有关人员考察、借鉴了新加坡的中央公积金制度，在此基础上结合中国的国情，于1991年在上海试行了住房公积金制度，其他城市也先后推行了这一制度。住房公积金制度是整个住房改革的核心组成部分，其实质就是由计划经济体制下的住房福利制转变为住房商品化和住房分配货币化，具体地说，原先的实物分配变为货币收入，经过一段时间的积累，职工就可以根据自己的能力、需求和偏好用货币化的收入在逐步形成的房屋市场上自主地购房。这种做法是完全符合改革的根本思路，即以市场作为配置资源的根本基础。因而从本质上说，它更为有效率也更为公平。在福利分房时，相当一部分城镇职工迟迟分不到房，甚至一辈子也分不到房，难道更有效、更公平吗？

　　中国的住房公积金制度是强制性的，既要求城镇在职职工必须将工资收入的一定比例(建设部等规定5%—12%)存入该计划的个人账户，其所在单位也必须将同样的余额缴纳进该职工的账户。各级政府不注入现金但给予政策上的支持，个人和企业(单位)所缴金额免交所得税，资金的积累及提取都免税。这个制度是面向所有城镇职工的，没有所有制之分，也没有收入高低之分。有些人现在批评说，公积金制度没有起到扶贫作用，其实，它本来就不是一个扶贫计划。至于后来出现的一些现象，如，政府、事业单位、国有企业参加该计划的比例较高，非正规就业参加的比例较低，并不是公积金制度设计本身造成的，而是其它一些因素所造成的。

　　尤为重要的是，住房公积金制度实行十几年来，在解决普通老百姓的住房方面成效如何？我们认为，它在推动中国住房制度的改革，改善城镇居民的住房条件方面起到十分积极的作用。以最早实行该制度的上海为例，公积金的使用大致经历了三个阶段。第一阶段，由于公积金刚开始归集，资金量不是很大，一些单位需要资金为职工建房，特别是建造安居房、解困房，市公积金中心就将归集到的资金贷款给这些单位。就此一项，共有40多万户家庭解决了住房问题。第二阶段，国家为推行住房商品化，鼓励城镇居民购买居住的公房，当时工资普遍较低，职工的积蓄不够购房，市公积金中心就给这些职工贷款或允许他们提款，这样在购买公房的180万户家庭中，有120万余户家庭以住房公积金得益。第三阶段，从1999年开始，根据有关规定，公积金只能用于贷款购房，到今年8月底，上海累计共有94万户家庭获得了公积金贷款。当然，上述三个阶段中，直接或间接从公积金中获益的人是有重复的。最常见的情况时，售后公房的拥有者在二级市场上出售公房，获得首付款，然后从公积金中心贷款，从而进一步改善住房条件。扣除这些重复，估计全市315万户家庭中，约有三分之二家庭以这样或那样的方式从住房公积金制度中获益。总不能说三分之二的家庭都是较高收入或富人吧！

　　当然，因为上海的公积金制度起步最早，经历的上述三个阶段较为明显，从公积金制度获益的面也比较广。但其它各城市也都或多或少、或长或短的经历过这三个阶段，都有相当多的家庭获益。

　　(二)17%的比例并不低

　　世界银行的报告称，仅有17%的公积金参加者获得贷款。尽管不知世行是如何得出这个比例的，我们觉得这个比例也不低。因为贷款是按户来计算的，每户仅能从公积金获得一笔贷款，但如果某家庭就业并参加公积金的不止一人，那么实际受益人就多于贷款人数。假定这个系数为1.5，该比例就应为25.5%。再假定公积金在就业人口中的覆盖率为官方统计的62%，就业人口占全部城镇劳动人口的95.8%(官方统计失业率为4.2%)，城镇劳动人口占城镇全部人口的70%(无官方统计数字，据人口学家估计)，则城镇中缴纳公积金的人口就占全部城镇人口的41.6%，这样，获得公积金贷款的人口占全部城镇人口的比例就是10.6%(25.5%×41.6%)。而受益人不仅仅是公积金贷款者本人，还应包括其家庭成员，因而，再假设赡养系数为1.91(国家统计局2003年数据)，则受益比例为20.3%。这仅仅是指贷款的受益情况，而到2005年年底，职工累计提取公积金3500亿元，约有3000万人口受益，占全部城镇人口的5.6%，再考虑到受益的家庭成员，则因提取公积金而受益的人口占全部城镇人口的比例为10.7%。这样，公积金贷款受益人口和提取公积金受益人口两者相加，就占到全部城镇人口的31%。那怎么能说这仅占“城市人口中极少的一部分”呢？更何况世行指的是“潜在的受益人群”，意思是不仅现在受益的仅是“城市人口中极少的一部分”，而且将来也是。那就更离谱了，因为现在不参加并不等于永远不参加，现在未贷款和未提款不等于今后也不会贷款和提款。实际上参加公积金的人数和获得公积金贷款人数一直在逐年增加，到2005年末全国实际缴存职工人数为6329.7万人，与2004年末相比，增加191.2万人；2005年末，公积金贷款人数为523.5万人，比2004年末增加了89.2万人，而到2006年6月底，比2005年末又新增了95.6万人。

　　中国住房公积金制度在全国城镇全面铺开，也只有十年的时间，无论是资金的积累，还是贷款的发放，都还处于发展的过程中，我们必须以历史的、动态的眼光来看待它。

　　下面，我们再来看一看，已获得公积金贷款的人群中，不同收入的人所占的比例如何。以北京、上海、常州、重庆为例，所呈现的情况是“两头尖、中间粗”，即高收入和低收入的人群所占的比例都较少，而中等收入的人群占了最大的比例。

　　若以月收入5000元或年收入6万元划线，在该线以下的人群所获贷款的比例最大。以北京为例，年收入6万元以下的借款人占全部贷款比例为90.15%，其中年收入3万元以下的更是占了67.81%。在上海，月收入低于5000元的人群占了全部贷款人数的71.16%。再以常州为例，家庭月收入在5000元以下的占全部贷款的69.24%。最后，以西部城市重庆为例，家庭月收入5000元以下的人群占了全部贷款人数的82.51%，贷款购房平均套内面积为80.40平方米，小于120平方米的占68.73%。上述情况充分说明了，无论是大城市还是中等城市，无论是沿海城市还是西部城市，获得公积金贷款的主体是中下收入的普通老百姓，公积金绝非是“富人的俱乐部”。

　　(三)世行报告的否定性结论站不住脚

　　世行报告之所以得出负面性的结论，一个理由是认为“许多参加者永远不能获得贷款，被迫以低于市场的利率储蓄(为了退休)，这样就补贴了能获得抵押贷款的较高收入的家庭”。目前中国住房公积金的利率设计是“低存低贷”，即名义存款和贷款的利率均低于市场利率，但如考虑利息税的因素的话则应称为“平存低贷”。以目前为例，现在市场一年期存款利率为2.52%，公积金的存款利率为1.80%。但银行存款是要交利息税的，扣除20%的利息税，市场利率则为2.02%，两者差0.22%。不知世行是如何定义中低收入的，假定他的月平均工资收入为1500元，按10%的比例交纳公积金，加上单位交的，每月共有公积金300元，假定不贷款，每年的利息损失为7.92元，即使10年或20年又有多少呢？能贷款的较高收入的家庭就是靠这些利差来补贴的？这样的理由未免太牵强附会，且不说他们现在不愿或不能贷款并不意味着他们以后就不会贷款了，一旦他们获得贷款，不就意味着他们也享受了其他人的所谓“补贴”了。就算最后有一小部分人不购房，但企业每个月替他缴纳的公积金实实在在是属于他的，远高于所谓的利息损失。

　　我们不否认，工资收入高的人，存得多，获利也较多。中国的基本养老保险乃至企业年金(补充养老保险)不也都是按一定比例交纳、多存多取的吗？仅仅住房公积金制度受到一味的指责，这公平吗？

　　世行专家表示，“住房公积金是与就业挂钩的，因此成员必须是有固定工资收入的企事业单位职工。这样，那些没有固定工作或者在非正规部门就业的人群，就不包含在住房公积金的覆盖之内。”以解释报告中“公积金贷款主要使较高收入家庭受益”的结论。这种情况确实存在，需进一步改进。但中国的社会保障制度(养老、医疗、失业)不也都是与就业挂钩的吗？按此推理，中国的社会保障制度难道也“主要使较高收入家庭受益”的吗？任何一个事物，需要改进和被否定，是完全不同性质的两种结论。

　　另外，还有必要提出一个事实：到2005年底，全国住房公积金增值收益中累计向地方政府提供廉租住房建设补充资金为36亿元，成为其重要资金来源之一。无须多说，廉租房的对象不会是“较高收入家庭”或“富人”的。

　　改革开放以来，中国城镇居民的居住条件得到了很大的改善，人均住房面积从1978年的4平方米增加到2005年的21平方米，普通老百姓得到了实实在在的好处。其中住房公积金制度的实施功不可没。住房公积金制度是普通老百姓市场化解决住房问题的最重要的参与渠道。

　　综上所述，无论从中国住房公积金制度的性质，还是从该制度的设置，特别是从其实施结果来看，世行报告的否定性结论是站不住脚的。

　　当然，我们不赞成世行报告的结论，并不意味着我们否认中国的住房公积金制度不存在问题，不需要改进了。恰恰相反，我们认为世行报告提到的一些问题，比如公积金的覆盖面还不够广、缴纳金额差距过大等不无道理，这也是下一步需要着力解决的问题。

　　(本文作者系上海发展研究基金会秘书长，该基金会工作人员石金海对本文亦有贡献。该基金会系非政府、非牟利，以促进对发展问题研究为宗旨的民间组织。)

　　表：

　　北京市住房公积金贷款按借款人个人年收入分类所占比例

　　(图表略，详见报)

　　数据来源：北京市住房公积金管理中心