暴利从房地产商口袋转到政府口袋？

http://www.sina.com.cn 2006年12月20日 10:36 中国产经新闻

　　本报记者曾春光报道

　　11月24日，北京市国土资源局广渠路36号地投标现场，上演着一场精彩剧幕。先后有13家北京的开发商联合体递了标书。最终，华润以３０．５亿元报价高居榜首。投标结果甫一公布，在社会上引起了强烈反响。批评人士认为，北京地价越卖越高，会导致房价上涨的态势难以调控。

　　而一些房地产经纪公司认为，广渠路地区周边二手房价会随着市场的反应加速增长，“地王”拍出后涨幅可达５００元／平方米以上。“未来３年，预计本地区的市场售价将突破１５０００元／平方米。”中原地产华北区经理李文杰说。

　　通过招拍挂方式竞价卖地，目前是包括北京在内的上千个国内城市采取的措施，其背后是１９９９年开始实施的土地储备制度。有关专家认为，这一本来通过政府控制土地资源的方式，力图调节房地产供需矛盾的良好举措，却在实际运行中助推了房价的上涨。

　　规范市场初衷变为助长房价

　　作为最早实行土地储备制度、最早运用税费等经济手段对市场进行调控的城市，杭州素有全国房地产晴雨表之称。１９９９年，杭州率先在国内开始实行土地储备制度。

　　据了解，当时杭州市政府垄断土地一级市场的主要目的是：使政府有计划地供应土地，增强政府

宏观调控城市土地市场的能力。即在土地市场价格上扬的时候，向市场多抛一些土地，土地市场价格较低时，就少抛一些土地。充分利用价格杠杆的作用，以促进杭州房地产市场的稳定和健康发展。

　　但实际情况是，截至２００６年１１月，杭州市商品房成交均价达到８２５８元／平方米，而２００２年成交均价为４１４８．９３元／平方米，均价翻了一番，率先实行土地储备制度的杭州也成为中国城市的房价“制高点”。有业内人士认为，杭州的房价高，主要和杭州市政府的土地供应“饥饿战术”以及土地供应信息欠缺透明有关。

　　众所周知，商品房开发的成本主要包括３大块：土地使用费（也就是土地出让金，内含征地或拆迁安置等土地开发费用）、建安成本及相关税费。在三大块成本中，土地成本和建安成本均属可变成本，不同的是，建安成本发生于完全竞争的市场领域，由此形成的竞争均衡使建筑企业极难单方面提高供给价格；税费由于系外在成本，不会推动开发成本的上升；只有土地使用费这一房地产开发的内在可变成本，当市场处于只有一个供给主体的垄断状态时，需求主体之间的相互竞争必然使得交易标的的价格一定程度上背离价值，从而推动房地产开发成本的提高。

　　仅仅就是２００２年杭州的一次土地拍卖会上，一块住宅用地经过４１轮的角逐后，拍出了５．５亿元的高价，比起价高出２．９７４８亿元，楼面价达到了２６３９元／建筑平方米，这个价格让很多业内人士大吃一惊。

　　严格控制土地投放量，土地出让从土地储备中心一个口子出，这是导致土地价格近年来飙升的直接原因之一。同一等级的地块，因划拨或是招标拍卖的性质不同，后者的价格明显高于前者数倍。因此有房产商感叹，此时再去控制房价已经没有意义，“后者的土地价值就已经超过前者的楼面价值了，怎么核算定价？”有开发商认为，土地价格上涨，带来开发商高投资，高投资同时具有高风险，而目前杭州房地产商的利润率也不如以前，普遍情况为１０％－１５％。

　　有经济学家提出了一个无法回避的问题，由土地储备中心拍出的高昂地价提高了商品房的成本，也成为房价上涨的一个因素，这种增加的成本最终都会转嫁到消费者头上。

　　财富由房地产商转向政府？

　　据记者了解，杭州市土地储备中心上交杭州市财政的资金，每年以５６％的比例递增，仅仅从１９９７年的几个亿，上升到２００１年的４０多亿。上交的比例是出让价的５５％。　　

　　浙江大学经济学院教授张旭昆认为，土地储备制度产生了一种财富转移，它增加了中央和地方的财政收入。实质上，它是中央和地方政府将原来的中间商——地方房产商——口袋中的钱转移到了自己的口袋。实行土地收购储备以后，政府拿到了土地的收购权和批发权，土地的收益自然由政府控制了。

　　经济学者周其仁分析，政府垄断土地一级市场，往往能在需求集中、经济景气的时期加速地价上涨，因其完全可以通过控制土地供应量，把地价“憋”成天价。而地价越高，政府的家底就越厚实，投资城市建设的实力就越强，城市的发展就会进一步带动城市地价的上涨。

　　实行储备制度后，部分地方政府更是“如虎添翼”。江西省“经营城市”的典型玉山县采取所谓的“饥饿法”供地，２００１年，仅拍卖土地８．３亩，就获取土地收益２３００多万元，还创下全省最高拍卖成交价格的纪录——每平方米高达８４８８元。杭州市土地储备中心的公开资料也显示，至２００２年年初，其收购土地的平均资金每亩约为５７万元，加上土地运作成本，每亩不超过１００万元。这些土地经储备中心根据规划的要求进行一级开发后，“卖出”时每亩可达数百万元。

　　政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。

　　土地储备制度是否成熟

　　中国人民大学博士生导师、著名房产法专家周珂教授说，土地储备制度（土地供应委员会）最早起源于上个世纪８０年代初的香港。在全球实行土地国有的国家里，目前只有马来西亚和中国实行土地储备制度。

　　在进行一段试点后，２００１年４月３０日，国务院在《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。土地储备制度得到快速发展，目前已有上千市县成立了土地储备机构。

　　政府统一供地权以垄断土地市场，是一种祸福相依的机制。归根结底，土地所有权是国家的，政府只是行使管理者职能。这种关联之局要求政府在统一供地权的同时，要按市场需要供地，这就意味着政府必须昭然于市场监督之下，而又超然于其对市场的垄断地位之上。

　　有关专家认为，内地目前的操作方式还不能与香港特别行政区相比，因为香港已经有了完备的制度及高透明度，并接受廉政公署的监督，内地现在要“克隆”还比较困难。土地储备过程中周转的巨额资金极易导致腐败。

　　浙江大学房产法教授陈信勇认为，土地储备中心首先面临的是合法性问题，即它的存在与发挥作用有没有法律依据。因为我们现在还没有法律依据，只有一些政府令作为依据，而土地储备制度在《房地产管理法》、《土地管理法》中都找不到。

　　本来，政府“通过土地的规划权、土地用途管制、农地转用和农地征用的审批权、土地市场游戏规则的制订以及制定土地税费政策等手段来实现”宏观调控作用。政府扮演的是市场的裁判者、守夜人角色，而土地储备制度就是让政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场（尤其是土地市场）以谋取市场利益的参与者了。

　　陈信勇还认为，土地储备制度其次面临的是经营风险。其运作涉及多家银行动辄数以亿计的贷款，风险很大。几十个亿在中心周转，是否有足够的操作能力令人存疑。同时，把土地全部集中到一个中心，如果对中心监督不严，就可能出现更大的猫儿腻。如果做得好，一个公道的政府部门能代替很多分散的猫儿腻。如果做得不好，最坏的可能就是：一个大贪官取代了一批小贪官。因此，在市场已出现过热的情况下，希望通过目前的土地储备制度，扩大土地供应量，实现房地产价格的平稳回归目前是不成熟的。