矿业改革重切资源蛋糕 “多米诺骨牌”就此推倒

　　(声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

　　“政府并不是在劫富济贫，而是按照逻辑重构制度，在制度明晰的前提下调节各个环节之间的分配”

　　★ 本刊记者/杨中旭

　　“……相关改革试点均涉及一个制度性的问题，就是必须建立煤炭资源有偿使用制度。”11月30日，财政部副部长朱志刚在接受《人民日报》采访时如是说。

　　上月初，国务院批复了财政部、国土资源部、发改委《关于深化煤炭资源有偿使用制度改革试点的实施方案》，并于11月15日召开电视电话会议进行动员和部署。据悉，财政部已经会同有关部门出台了一系列配套改革措施，为改革试点工作顺利进行提供保障。

　　这项试点的意义——用朱志刚的话来说——“深化矿产资源有偿使用制度改革是促进矿业可持续发展的一项根本性措施。”并且，由于煤炭占据全国

能源市场供应的70%，这项改革将在资源市场掀起“多米诺骨牌效应”。

　　革除双轨制

　　这次改革试点的最大突破，是将矿业权取得有偿和无偿方式并存的双轨制，变为单轨制。

　　计划经济时期，煤炭矿业权的取得均属无偿。通常的方式是，地质勘探部门将勘探成果无偿交给国家，国家再将矿业权无偿转给煤炭企业。

　　改革开放之后，一些地方出现了资源有偿使用的探索。到1996年，《矿产资源法》明文规定：国家实行探矿权采矿权有偿使用的制度。不过，“尽管1998年以来，国家出台的有关法律和文件反复强调，新设煤炭矿业权一律实行有偿取得”，朱志刚在接受《人民日报》采访时说，“但是，执行程度很不理想”。

　　据本刊了解，双轨制积弊难除的主因之一是，1998年前存在大量中央级煤矿，这些企业划归地方后，由于长期存在的惯性，大多数企业矿业权的取得仍沿袭老办法。

　　有鉴于此，煤炭大省山西成为这项改革的试点省份。经过两年的酝酿，山西省于今年2月28日开始施行《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，其中规定：县级人民政府国土资源部门收取的采矿权价款，按照省、市、县3∶2∶5比例分配；资源整合过程中通过公开竞价出让采矿权收取的采矿权价款，按照省、市、县2∶3∶5比例分配。

　　“有偿使用的均价大约为每吨6元人民币”。经过计算后，煤炭专家、国务院发展研究中心产业经济所研究员钱平凡告诉《中国新闻周刊》。在这之前，双轨制中的有偿使用价格在每吨0.3～0.9元之间。

　　据本刊了解，中央的《试点实施方案》基本沿用了山西的做法和标准，其价格也为每吨6元人民币。虽然仍有专家抱怨这个价格过低，但对于一个年产量千万吨的大型煤矿来说，6000万的负担并不轻松。因此，《试点改革方案》允许该笔费用分10年缴纳。

　　山西的方案中确定了省、市、县的分成比例，中央的方案则确定了中央和地方的分成比例——二八分成。

　　在这两个方案中，前者把主要收益留给了基层，后者把主要收益留给了地方。其考虑是：目前大多数煤炭矿山企业和地勘队伍已经下放地方，这种分配比例有利于调动地方政府推进这项改革和加大对矿业投入的积极性。

　　据报道，山西改革所涉及的有偿使用费金额高达数千亿。而山西煤炭产量约占全国的四分之一，这样计算，则此番改革所涉及的金额达上万亿。

　　市场化的解决手段

　　“这次改革的亮点在于政府改变了过去单一行政化手段治理矿业问题的方式，市场化配置资源的规律开始受到应有的尊重”。钱平凡说。

　　近年来，每逢矿难频发常以关闭小煤矿作为解决手段。显然，这种一刀切的方式颇为片面，且并未触及症结。江苏一家煤矿企业的副总经理对本刊直言：“在有偿使用制度彻底建立之前，没有哪家企业愿意在安全生产、环境保护、提高回采率方面追加投入。”

　　行政一刀切，使私营煤矿老板随时可能陷入突如其来的变故，在安全生产、环境保护、提高回采率方面追加投入随时有可能血本无归。

　　例如在回采率方面，企业朝不保夕的紧迫感导致开采时根本不注意资源利用最大化，而是粗放式地开采最好的那部分资源，结果煤的产出率很低，对煤炭伴生品更是视为垃圾随地弃置。在回采率方面，西方普遍可以超过50%，中国则在15%左右，“造成资源的巨大浪费”。朱志刚说。

　　同时，由于矿业权的有偿取得价格低廉，费用又是按照收益分配(即售后按比例缴纳)，取得了矿业权，意味着“挖一天煤赚一天钱”。既然如此，何必先期大量投入？

　　江苏的那位副总经理认为，对于煤炭开采企业，双轨制带来的混乱，不仅导致企业不愿为远景打算，也影响到企业产权的明晰。

　　这家企业曾经以2亿元的代价从国家获得矿业权，实际上，根据专家的计算，这项矿业权价值25亿左右。这家企业试图在建设合资电厂时将25亿算作自己的股权，却未获电力方面同意。电力方面的理由很简单，这只值2亿。

　　全国范围内，这种上游政策不合理导致的问题，令原本封闭的煤炭企业在改制、重组过程中阻力重重。

　　在中央推出市场化调控手段之后，企业可望获得可持续发展的空间，“同时，有偿使用能够反映资源稀缺程度，从而可以通过最敏感的市场来对资源的配置进行宏观调控”。国家安监总局研究中心主任、煤炭专家郭云涛对本刊说。

　　目前，双轨制留下的一个尾巴是，中央一些部委都各自拥有矿业评估公司，扯皮严重时互不承认对方的评估结果，如果这一问题不得到很好地解决，将为资源有偿使用带来一些麻烦。

　　“多米诺骨牌”就此推倒

　　这个价值万亿的大

蛋糕重新切割的时候，也是利益重新分配、格局重新调整的时刻。

　　“无偿开采导致商人相对富有，而国家和个人(包括从业工人和资源所在地的百姓)相对贫困”，郭云涛说，“过去几十年相对混乱的管理所导致的‘欠账’，未来几代人都将因此受累”。

　　“政府并不是在劫富济贫，而是按照逻辑重构制度，在制度明晰的前提下调节各个阶层之间的分配。”钱平凡说。

　　首先是政府职能部门的暗箱操作开始受到新机制的限制。“原来无偿划拨，或者低价有偿划拨，导致部分职能部门领导权力过大，加上操作上的不透明，腐败可能由此滋生。”郭云涛说。

　　在他看来，资源使用改革之后，国家通过招标、拍卖、挂牌等方式有偿转让，杜绝了很多不合理的“暴富”现象。同时，企业也不必再有游走在法律边缘的恐慌。

　　因此，饱受干扰的企业对此方案也颇为赞成。“制度理顺之后，我做我该做的事，政府做政府该做的事。”前述那位副总经理对本刊说。

　　在企业还没有来得及“补课”的时候，政府已经提前开始了“补课”。按照“取之于矿，用之于矿”的原则，中央财政将矿产资源有偿使用的收益主要用于加大矿产资源勘查的投入。为此，2006年中央财政设立了中央地质勘查基金(周转金)，首期安排启动资金20亿元。目前，中央地质勘查基金管理机构正在筹建之中，首批地质勘查项目申报工作也已展开。

　　“长期以来，由于勘查属于国家任务，属于无偿性质，导致勘查动力不足”，郭云涛说，“这一基金就是有偿使用制度对上游环节的补偿。”

　　可以预见的是，有偿使用制度对下游的“补课”也即将展开，这包括安全生产、环境保护、回采率提升、减轻企业社会负担等。

　　就全局而言，这些补课进行到一定阶段，就是煤炭企业乃至整个资源行业重组的关键时刻。

　　在企业产权获得明晰之后，在市场经济的大背景下，跨区域的兼并、合并风潮将来临，从而彻底改变原来那种落后的“以调度员方式”(钱平凡语)来管理企业的局面，市场化配置资源才有望更加彻底的实现。

　　长远来看，煤炭领域有偿使用制度改革的成功经验可望推广至整个资源领域。但至少在目前，石油等资源领域尚难以推开此项改革。

　　据本刊了解，这是石油领域垄断过甚所致。在这些领域，中石化、中石油等企业无偿使用的惯性较之煤炭企业更强，因此改革的阻力或许会更大。 ★

　　(来源：中国新闻周刊 作者：杨中旭）