沪苏浙一体化：政府须变竞争主体为协调主体（区域观察）

　　日前，长三角城市经济协调会第七次会议在江苏泰州召开。自2004年会议改为年会制后，每年年底如期举行，长三角16个城市的领导层齐集一堂，共同谋划来年的区域协作大事。

　　进入上世纪90年代后，长三角经济协调会的工作对推动区域无障碍发展起到了关键作用，有数据显示，由市场分割造成的发展阻碍降低了逾50％。今年，会议的意义与往年更加不同。除了多个区域协作的热点问题得到破题外，首个由国家组织编制的跨行政区的发展规划《长江三角洲地区区域规划纲要》进入征求意见阶段，规划的部分内容在会议上初现端倪。

　　然而，与想象中的一片叫好之声不同，人们显然对关系着长三角未来发展方向的规划有着更高的期望值。

　　规划雏形有亮点

　　核心问题未见解决

　　为长三角未来的发展设计蓝图，必须调和众口、兼顾各方利益，同时统筹全局。显然，这是一个有难度的工作。针对目前规划纲要中体现出的八项内容，统一的看法是，其中有一些亮点，比如，明确了长三角的区域功能定位为“我国综合实力最强的经济中心”；确定了区域发展总体布局框架为“一核六带”；重点突出了区域内资源配置和生态环境保护两项工作。甚至，在很多学者的眼中，长三角从此有了指导性的规划本身就是最大的亮点。然而，即使有种种亮点在前，仍然不免遗留下一些问题。

　　不少学者认为，目前的长三角区域规划没有切中要害。长三角的问题症结实际上是由地方政府的竞争意识导致的政府主导市场。“长三角需要的是公共服务型政府，我们的政府还停留在考虑本地发展的阶段。”上海社会科学院城市发展研究中心副主任靖学青如是说。发展型的政府很难适应未来长三角区域协同发展的需要，而且很难避免各地区政府之间的数据竞争。

　　江苏省社科院经济研究所所长葛守昆在接受采访时就提出，如果不解决长三角各省市之间的数据攀比问题，长三角区域合作进一步深化困难重重是必然的。他强调，处于全球化的时代，如果领导的视野仍然停留在省市之间的相互竞争上，长三角的经济增长方式不会有太大变化，而且还可能导致自主创新缺乏动力、盲目引进外资、产业趋同等问题出现。

　　葛守昆的观点得到了其他专家的印证。南京大学经济学院院长刘志彪认为，公共服务型政府，政府的角色是协调者，然而目前，政府的角色是竞争者。政府不应该把自身作为竞争的主体，而应该是协调的主体。

　　不得不承认，近几年来，长三角各地区政府已经逐渐意识到区域协作为单个城市带来的巨大经济能量，政府正在逐渐转变姿态，采取越来越主动的合作态度。然而，在长江流域发展研究院教授沈玉芳的眼中，长三角的问题从来就不是“态度”问题，而是“制度”的问题。“由于制度制约因素的存在，地方比拼、重复建设还将继续。这是一种‘制度悖论’。”沈玉芳无奈地说。

　　长三角规划如果不能从政府转型着手，改变政府在长三角发展中扮演的角色，恐怕很难依靠一些政策性措施解决长三角区域合作中产生的诸多问题。

　　区域愿景很美好

　　还应强调细节协调

　　长三角区域规划出台后，区域内16个城市在文件形式上正式找到了归属感。尤其是整个规划对长三角未来发展的远景描绘，似乎让人们感到有些热血沸腾。然而，冷静以后，很多城市发现，在明确了长三角整个区域的定位后，单个城市或者难以找准自身定位，或者执行定位难度较大。

　　南京市副市长陈刚的发言很有代表性。他说：“我们积极支持上海作为区域龙头能够早日建成现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心。同时，也希望区域规划能够将南京、杭州两个副中心城市和苏州、宁波、无锡等次中心城市，以及其他地级城市的功能定位和发展要求加以体现和完善，并统筹考虑与长江中上游地区、长三角周边区域的联动发展，从整体上强化长三角地区对外部区域的辐射带动能力，促进形成区域融合、功能互补、共同繁荣的发展格局。”

　　过去的几年中，随着长三角各个城市的发展壮大，上海的地位受到了挑战。杭州、上海之争和苏州、上海之争的说法毫不新鲜。由于各个城市定位雷同导致的重复发展直接造成了长三角的内耗。新的规划出台后，上海的核心地位得到了认定。然而，正如陈刚所言，其他城市在围绕上海谋发展时，究竟应该扮演怎样的角色，处于什么样的地位，规划没有给出明确的答案。

　　另外，新规划还忽略了不少等待加入长三角的城市。徐州市常务副市长李荣启就提出，长三角区域规划应该是一个开放的规划，能给周边城市带来机遇和希望的规划。在目前的规划中，周边城市很少被考虑到。

　　在李荣启看来，上海的经济辐射力不断增加的情况下，盐城、

　　在这种情况下，新规划只重整个区域发展，不重细节和协调的问题就凸显出来。从本质上来说，长三角区域规划并没有从单个城市发展，到协调城市关系再到整个区域与其他区域协调这个区域链上进行考量，它仍然只是一个发展的规划，而不是一个协调的规划。

　　除了规划本身出现的缺陷外，上海市委宣传部哲学社会科学办公室副主任荣越明认为，规划未来能否完整执行同样是一个难题。他提供了一些解决办法，他认为规划未来的具体操作和实施需要有一个权威的机制来保证。就目前来看，长三角政府间的协商机制是一种非制度化的东西，怎样把相互之间的协议转变成具体可以操作的制度性的东西，需要很多工作。而且，这将是一个细化的长期的工程，要由具体的每一项合作项目的进程来推进。