公益诉讼：十年尴尬 出路何在

　　福建省龙岩市法律工作者丘建东，1996年状告龙岩市邮电局不按夜间长途电话减半收费规定而全价收费，索赔1.2元，被媒体誉为“中国公益诉讼第一人”。

　　十年来，他每年都会“设计”提起一两起公益诉讼，电信、邮政、地方政府甚至有关部委都被他起诉过，这些案件引起媒体和公众的广泛关注。不少人说他想出名，哗众取宠；从诉讼的结果看，他也是输多赢少。但这些并没有影响他公益维权的热情，他说“要通过一个个的案例推动民主法制进程”。

　　公益

维权者的尴尬：挑战风车的堂吉诃德

　　丘建东说，在案件的选择上，他费了不少心思，“像作家创作一样选取素材”，选择的较量对象是享有特许经营权的垄断行业单位，或者说是集垄断经营与行政权力于一身的特殊经营者，他们单方面确定收费政策和服务条款，其中一些条款明显不合理甚至违法，而向垄断经营者交费的是大批群体消费者。

　　尽管引发广泛关注，但从诉讼结果看，丘建东乃至全国范围内提起公益诉讼的原告鲜有胜诉，即使偶有个案胜诉也很难达到维护不特定多数人利益的目的。丘建东告诉记者，他提起的22件公益诉讼，胜诉或促使垄断企业改正不合理制度的只有4件，这些胜诉案件都是相关企业明显违反国务院或部委明文规定。如上杭县

邮政局违反

福建省邮政局关于省内同城特快专递收费为10元的规定，上杭县邮政局被起诉后迅速出台规定对同城邮件快递资费标准作出修改。而更多的案件要么以原告与案件没有直接利害关系为由不予立案或驳回起诉，要么以垄断企业的收费等有行政部门出台的文件、政策作依据，属于抽象行政行为不可诉为由驳回起诉。

　　法律工作者的呼吁：建立公益诉讼制度

　　厦门翔安区法院法官黄鸣鹤说，从司法实践看，公益诉讼面临的困难首先是法律对原告资格的限制。我国《民事诉讼法》规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”；《行政诉讼法》规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。”实践中，大量公益诉讼案件因为法院认定原告与案件之间没有直接的利害关系而不予立案或被驳回起诉。

　　其次，法院的判决只是针对个案作出，即使消费者在公益诉讼中胜诉，获得的只是针对个人微不足道的赔偿，并不能遏制垄断企业的不公平政策再次适用于其他消费者，甚至不能防止自己再次成为受害者，不能达到维护公益的目的。

　　再次，由于诉讼程序费时费力，挑战的又是经济实力雄厚甚至有行政权力做后盾的垄断企业、行业组织，普通消费者不愿去打官司维护自身权益乃至公共利益，“吃点小亏算了”。

　　丘建东有些无奈，“公益诉讼者更像挥舞长枪挑战风车的堂吉诃德，能起到的作用更多是唤起广大消费者的权利意识，思考、关注、抨击那些不合理的制度、惯例。”

　　许多法学专家指出，从经济成本考虑，消费者个人提起公益诉讼确实得不偿失，亟待立法构建公益诉讼制度，将提起诉讼维护公共利益的权利广泛赋予特定社会团体、国家检察机关和公民个人，才是根本解决目前公益诉讼尴尬局面之道。

　　近年来一直从事公益诉讼制度研究的厦门大学法学院教授齐树洁建议，将提起公益诉讼的权利赋予具有公益性质的社会团体，这些团体包括妇女团体、消费者团体、劳动者团体以及各种产业组织、专业团体等，由该团体提起诉讼要求实施侵害公共利益行为的主体停止实施违法行为，确保法院有利于消费者的判决真正惠及不特定多数人。

　　对于消费者，他们维护自身利益的渠道体现在向这些法定团体投诉，如果投诉未能得到应有的回应，消费者个人有权代表全体成员利益直接向法院提起公益诉讼，成为诉讼当事人。检察机关以国家公诉人的身份参与民事公诉，有助于解决反诉、诉讼费用负担等一系列程序上的难题。同时，检察机关提起民事公诉的范围应当根据国情进行适当的限制，目前可将范围限定在防止国有资产流失方面。随着理论研究和实践经验的成熟，再逐渐扩展到环境保护、反垄断等领域。

　本报记者:郑良