养犬问题背后的法理是非

　　许志永

　　法学博士 北京市海淀区人大代表

　　从北京市登记养犬数量与实际犬只数量差额，广泛存在的养犬人对法律的抗拒，以及因“打狗”所引发的一些事件中可以得出结论，近期全国性治理养犬行动至少在北京遇到了很大障碍。

　　法律不能得到很好执行该怎么办？有人主张加强执法，有人主张加强宣传教育。不可否认，加强执法以及加强宣传教育都能在一定程度上使法律得到执行。但问题是，在已经制造出各大媒体连篇累牍宣传浪潮的背景下，还怎么“加强宣传”才有效？在已经出现很大抵制的情况下，还怎么“加强执法”？警察如果强行闯入人家搜查犬，无疑这将制造乃至激化社会矛盾；警察如果不挨家挨户搜查，超过一半以上的犬可能不会登记，法律的尊严何在？

　　因此，要想根本解决问题，我们不能把思路停留在加强执法或者加强教育等层面，我们必须从根源上分析，为什么这个法律遭到广泛的规避或抗拒？

　　立法不适当的表现

　　我们必须分析法律本身存在的问题。2003年9月北京市人大常委会通过的《北京市养犬管理规定》存在的问题主要表现在以下几个方面：

　　第一，立法出发点的问题。纵观整个《管理规定》，中心指导思想是“限制”犬只数量。除了第三条明确提出“本市对养犬实行严格管理、限管结合的方针”以外，限制数量的方式主要还包括：第十条，一户只准养一只犬；第十七条，通过限制犬只活动空间增加养犬的难度；第十三条，通过高达1000元的管理服务费提高养犬的成本等。

　　为什么要限制犬只数量？惟一的合理解释就是这样一个简单的逻辑：没有犬，也就没有犬带来的一些社会问题；犬越少，越好管理，相应的社会问题也越少。但是，这个逻辑忽略了问题的另一面：犬的存在对于很多人乃至整个社会都是有积极意义的，至少对于养犬人而言是如此，强制减少犬的数量也就限制了一些打算养犬人的福利，是一种不计成本的“原始”的治理方式。

　　法律制止的不应该是养犬行为，而应该是养犬行为带来的社会问题。犬的数量是由社会需求决定的，既然社会有需求，凭什么要通过限制养犬数量来抑制需求？数量本身不等于社会问题，对社会带来的负面作用才是问题。我们的社会管理方式必须摆脱“原始”的思维模式，顺应社会需求进行规范，而不是看到问题就急着“堵”。

　　第二，法律未能妥善平衡各方利益。和养犬有关的利益群体可以分为三类：养犬的人、对养犬没有强烈好恶的人以及强烈反对养犬的人。一个正常的社会，激烈讨厌犬的人只占很小的比例。和谐社会应该是三类人，尤其是养犬的人和讨厌犬的人应当达到利益平衡。养犬虽然具有一定的社会危害性，但不等于吸烟，吸烟的“外部性”几乎都是负面的，而养犬的“外部性”有正有负，犬的存在有利于养犬人，间接也会在某种程度上有利于社会，比如减少老年疾病的发病率，等等。养犬人应当有效约束犬，尽量不影响别人正常生活，讨厌犬的人也应当给与一定的宽容，不能因为自己讨厌犬就要求剥夺其生存空间。

　　但目前北京的养犬管理规定，基本上更多的是顾及了激烈讨厌犬的人的利益。所以这个法律并不是各方利益博弈的结果。

　　第三，立法管制没有“对症下药”。没有社会问题就不需要法律，法律的目的应当是为解决社会问题。养犬可能带来的社会问题主要是狂犬病、叫声扰民以及粪便污染(农村主要是狂犬病问题)，法律就应该针对这几个问题提出具体有效的治理方案，比如强制注射疫苗，对扰民和粪便污染进行罚款等等。法律的目的不应该是制造社会问题，但我们遗憾地看到，《北京市养犬管理规定》90%以上的内容并不是直接针对养犬带来的社会问题进行治理。

　　比如在这个共35条4522字的《管理规定》中，关于本规定组织实施的内容就有5条，为了此规定实施，动员了公安局、工商局、畜牧局、居委会等庞大的政府力量，由此可以看到为了执行这个法律需要多大社会成本。关于养犬违法行为责任处罚的9条，绝大部分都是针对违背自己单方面规定设置的处罚。真正涉及养犬带来的社会问题的只有第十七条的三款“(六)携犬出户时，对犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即清除；(七)养犬不得干扰他人正常生活；犬吠影响他人休息时，养犬人应当采取有效措施予以制止；(八)定期为犬注射预防狂犬病疫苗”；以及第三十条“对违反本规定第十七条第六项，携犬人对犬在户外排泄粪便不立即清除，破坏市容环境卫生的，由城市管理综合执法组织责令改正，并可处50元罚款”。在整个4522字的法律中，真正直接用于解决问题的字眼只有157个，占整个法律的3%多一点。

　　第四，管制手段的偏离常理。比如第二十六规定“在禁养区内养犬的或者在重点管理区内饲养烈性犬、大型犬的以及冒用、涂改和伪造养犬登记证养犬的，由公安机关没收其犬，并可对单位处1万元罚款，对个人处5000元罚款”。这么重的罚款和养犬带来的社会问题没有必然联系，而仅仅因为违反了本规定。法律仅仅在维护法律本身，而不是在解决问题。

　　第十三条规定的养犬收费标准，“重点管理区内每只犬第一年为1000元，以后每年度为500元。对养绝育犬的或者生活困难的孤寡老人养犬的，减半收取第一年管理服务费”尤其值得关注。很多人养犬——比如在自家养一只很小的犬并没有给别人带来负面影响，凭什么要他们缴纳1000元的费用？相当一部分养犬人并不富有，养犬是因为他们需要精神慰藉，为什么要让他们付出如此高的代价？

　　还有一个关键问题，这1000元费用干什么了？养犬行为带来的“外在性”，需要政府管理，由养犬人承担必要的管理成本是符合正义的。但是，如果毫无根据地非要让养犬人付出1000元的代价，这就违背了内心正义的原则，养犬人必然会抵制。

　　几点教训

　　立法要以大众的基本道德共识为根基。违背基本共识必然会产生对抗或规避，法律不可能得到完备执行。2003年之前的法律规定养犬注册费是5000元，结果90%以上的犬没有注册。2003年修订了法律把注册费降到1000元，注册比例有所上升，但大部分犬只仍然没有注册。其实在当下的北京，逻辑可以推导出1000元登记收费的后果：一些本来需要养犬的人不得不放弃这个爱好，客观上降低了他们的社会福利；大量的人因为内心认为收费违背正义而规避法律，即使政府付出了高昂的代价，法律仍然很难得到执行。

　　我们的立法体制需要反思。有的法律的立法过程不是讨论、争论乃至利益博弈的过程；有的法律制定前虽听取了民意，但距离民主立法还有很远的距离。希望有关部门能以此为鉴，真正制定一些有用的法律。

　　“运动”式治理后患无穷。本来法律脱离现实很难执行，有关部门不是认真分析问题出在哪里，而是怠于处理，直到问题积累到一定程度，然后就开始了一场轰轰烈烈的执法运动。从好的方面来说，执法运动能够在一定时期内压制犬的“出现”——比如两个月不出门遛犬或者在凌晨三点遛犬，暂时减少社会问题的出现。但从长远来说，问题并没有得到根本治理，一阵风之后，问题重新出现，至使人们会嘲笑法律。

　　现代法治社会要求对行为进行“分拣”，不能因为某个群体中的某些行为就歧视整个群体，不能因为某类行为中的个别违法现象就制裁该类行为，也不可能因为某类行为可能具有危害性就制裁某些行为，现代法治要求法律必须“精确打击”。养犬行为有社会危害性，但这需要“分拣”，必须查清楚是哪只犬危害了什么。然后有针对性实施制裁。而那些没有危害别人的养犬行为，则是个人的自由，应当受到法律保护。

　　(来信观点不代表本报立场）

　　来源：经济观察报网