两个农药协会为何打架

　　一个行业可以成立几个协会协会成立的推动力应该何在

　　■本报记者张帆

　　早在2000年12月，农业部农药检定所就打算发起成立一个以“中国农药协会”或者“中国农药管理协会”冠名的协会。然而，时隔六年，对这一协会是否应该成立、应该怎样成立，仍然充满争议。

　　反弹最大的是已经成立20多年的中国农药工业协会。他们认为，该拟成立的协会与自己在名称、定位、职能以及会员主体等方面存在交叉重复，同时这样一个由带有浓厚行政色彩的单位发起成立的协会，其目的暧昧，违背了行业协会会员自愿成立的宗旨，违反了政社分开、社企分开、社事分开的原则。

　　2006年10月26日，农业部农药检定所向民政部提出《关于中国农药发展与应用协会成立登记的申请》，11月21日，民政部专门就该申请组织听证会，中国农药工业协会作为利害关系人参加了听证。

　　长期研究中国协会问题的中国社会科学院研究员余晖称，就一个协会的成立举行听证，这是比较少见的，它标志着行业协会登记、管理工作的进步。

　　申请一波三折

　　所有争议从表面看都围绕着这个协会的名称展开，“中国农药发展与应用”已经是几易其稿后的结果。

　　农业部农药检定所最初拟成立的叫“中国农药协会”，后来又改为“中国农药管理协会”，但均遭到了国家发改委、国资委、中国石油和化学工业协会及中国农药工业协会的反对。

　　2004年2月，国办秘书三局组织国家发改委、国资委、农业部、民政部、中国农药工业协会进行协调，形成一致意见：“建议农业部成立农药使用方面的协会，（具体名称可另行研究），同时与中国农药工业协会科学合理地划定各自职责范围，避免职能交叉。”

　　中国农药工业协会理事长罗海章对中国经济时报记者说，之所以强调成立农药使用方面的协会，是因为农药生产、流通、使用三个阶段，其中生产环节有中国农药工业协会，流通环节有中国农资流通协会，唯独在农药使用这个环节存在空白。而农药领域目前最薄弱的也正是教育广大农民如何科学用药，如果新协会定位在农药使用方面，不仅不会与既有协会出现职能交叉，也与当前农业部门强调服务三农、建设社会主义新农村相符合。

　　几经修改，农业部农药检定所决定将协会的名称定为“中国农药发展与应用协会”。2005年6月14日，民政部民间组织管理局作出批准其发起筹备成立的决定。随后，该协会发布征集会员的通知，开始进行筹备工作。

　　2005年8月5日，中国农药工业协会就该决定向民政部申请行政复议。11月11日，民政部做出行政复议决定，维持批准筹备成立“中国农药发展与应用协会”的决定。

　　2005年11月24日，中国农药工业协会向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销民政部做出的批准“中国农药发展与应用协会”的行政许可决定。2006年4月，北京二中院以该批复行为未对中国农药工业协会权利义务产生实际影响，不符合提起行政诉讼的起诉条件为由，驳回了原告的起诉。该案后经北京市高院终审，维持了一审裁定。

　　2006年10月26日，农业部农药检定所向民政部提出《关于中国农药发展与应用协会成立登记的申请》。

　　从2000年到2006年，围绕农业部农药检定所拟成立的这个协会，不仅有多个部门参与到争议中来，而且中国农药工业协会还先后提起行政复议、行政诉讼。

　　一个协会的名字缘何惹得如此大动干戈？

　　名称背后的权限之争

　　在11月21日举行的听证会上，农业部农药检定所代理人称，之所以定名为中国农药发展与应用协会，是因为我国在这两个方面存在诸多问题。如企业规模小、质量不高、竞争无序，缺少行业内部的交流。而拟成立的协会正是针对农药的生产、科研、营销等诸多环节存在的问题，搭建这样一个协作平台。

　　针对已经存在的中国农药工业协会，该代理人称，由于客观条件限制，其未能起到构建上述平台的作用，比如：其业务范围只限制在农药生产企业，其他方面虽有涉及但并不多；其会员结构单一，数量不多，覆盖面小，而农药行业发展的趋势是经营、科学、教研、应用、推广各个环节联系越来越紧密，需要有一个中介组织从总体上进行协调。

　　中国经济时报记者从中国农药发展与应用协会章程看到，其业务范围有14项，从为制定相关法律、法规、政策、标准提供意见、建议，到参与制定行业发展规划；从协助农药主管部门与相关部门及农药有关环节的联系与沟通到促进农药科技成果转化……

　　该代理人称，农业部是农药企业的登记主管部门，协会协助农业部促进农药行业发展非常自然。按照农业部内部的社团管理规定，农业部的职能到哪里，社团服务就应跟到哪里。农药发展与应用协会完全限定在农业部的范围内开展工作，不会与农药工业协会撞车。同时，法律法规也未限定一个单位一个人只能参加一个协会。

　　中国农药工业协会则指出，两个协会名称相似，都是农药行业的全国性协会，都冠以“中国”、“农药”等字样，这些字样表明其主要的地理活动领域以及行业领域，是一个协会名称中最重要的部分，这些主要内容的相同，一般人很容易对两个协会的职能、业务范围等产生混淆。同时，两个协会的职能范围很相似，没有实质性的区别。两个协会的会员单位也都包括农药生产、科研单位。因此，“中国农药发展与应用协会”的成立，使中国农药工业协会可能面临会员减少的困境，其生存权已经受到威胁。

　　同时，根据当初国办秘书三局协调会议的精神，农业部应当成立的是农药使用方面的协会，而现在的协会名称所表明的业务范围包括生产、科研、流通、使用等全过程。

　　根据《社会团体登记管理条例》和民政部相关规定，作为行业协会业务主管单位的职权范围应与行业协会的业务范围一致。按照目前农药管理体制，农业部在农药行业的管理职责包括：组织协调农药等农业投入品质量的监测、鉴定和执法监督管理；组织国内生产及进口农药等产品的登记工作。全国农药生产的统筹规划、协调指导、监督管理工作在国家机构改革过程中转为国家发展改革委员会的职责之一，在农药使用之外的职能并不属于农业部。

　　此外，在中国农药发展与应用协会章程中提出农业部是“农药主管部门”，事实上我国农药行业不是一个行政机关管理的，而是多个行政机关共同管理的体制，除了农业部之外，还有林业、工业产品许可管理、卫生、环境保护、粮食部门等也同样从事农药管理工作。

　　罗海章说，依照农药检定所的逻辑，与农药有关的各部门是不是都能成立农药协会？这不就是部门打架吗，其结果必然加重企业负担。他说，目前协会过多过滥，已经让企业不堪重负，前些日子闹得沸沸扬扬的安徽四方集团曾表示其一年的各种协会会费就达几十万元。

　　《社会团体登记管理条例》第13条规定，“同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”。对该规定如何理解，中国农药工业协会曾组织行政法专家进行了专门论证，专家们认为两句话应该是因果关系，也就是说由于我国行业管理的状况，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，就没有必要再成立新的行业协会，以避免导致行业的混乱。

　　2005年8月19日，国家发展和改革委再次出函表示不同意该协会的名称，认为若再成立与中国农药工业协会在名称、定位、职能以及会员主体等方面交叉、重复的行业协会，不仅不能解决现有的农药生产经营秩序混乱等问题，势必还会造成协会间业务互相制约、影响协会正常业务的开展，也不利于农药行业的管理。因此，发改委要求按国办秘书三局协商同意“农业部成立有关农药使用方面的协会”的方案执行。

　　发起人身份遭质疑

　　在“中国农药发展与应用协会”发起单位的名录中总共有32个单位，其中21个是各省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门所属的农药检定机构。

　　根据《农药管理条例》第8条的规定：“国务院农业行政主管部门所属的农药检定机构负责全国的农药具体登记工作。省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门所属的农药检定机构协助做好本行政区域内的农药具体登记工作。”

　　在具体实践中，农业部农药检定所和省级农业行政主管部门所属的农药检定机构在农药登记过程中享有接受申请权、进行评价权、最终审批权。业内人士称，在农药生产企业眼中，它们是实权部门，而从法律角度看，该机构属于法律法规授权的组织，是行政主体。

　　“一个大权在握者向你发出的盛情邀请，你能拒绝、敢拒绝吗？”中国农药工业协会代理人、中国政法大学法学博士王敬波发出这样的疑问。

　　她同时指出，由这些具有行政职权的机构发起成立社会团体，是违反国家有关政（政府）社（社会团体）、社（社会团体）事（事业单位）分开的基本原则的。农药检定所是直接接受法律授权的行政主体，在农药行业领域行使多项行政管理职权，有可能使行业协会成为具有行政职能的事业单位的附属物，造成行业协会的行政化。这会对农药行业的企业构成巨大的压力，对于未入其协会的企业也是极不公平的。

　　而农业部农药检定所代理人称，检定所是农业部直属的事业单位，不是行政机关。同时，该所拟成立的协会是非盈利组织，宗旨是服务会员与政府，会员有入会与退会的自由，不存在与中国农药工业协会争夺会员的情况。

　　同时，他们称，中国是世界农药生产与使用的大国，涉及范围非常广，问题也很多，多几个民间组织、中介机构协助政府来管不是很好吗？

　　协会成立的推动力是什么

　　站在这两个协会的是非争执之上，国资委行业协会联系办公室张滔处长提出了这样一个问题：在目前的市场经济环境下，协会究竟应该从高位发起还是民间自发成立？

　　他说，我国改革开放后，一大批带有中国字头的协会成立，它们被称作体制内的协会，是自上而下、通过行政力量推动成立的。但随着市场经济的发展，以及中国加入世贸组织，民间协会大量涌现，他们更多的是应行业内在发展的要求自发成立，是自下而上、自内而外的结果，核心是民主。那么，在此国内国际背景下，在农药行业已经有若干协会的前提下，是不是有必要再由农业部农药检定所这样一个有政府色彩的单位牵头成立一个协会，不就很值得商榷吗？

　　而有专家指出，体制内协会与民间协会在许多领域形成竞争，这是一种良性的博弈，结果是促进协会更好地为行业服务，促使体制内协会的转型。所以协会职责交叉未必是坏事，它可以促进竞争，但这种竞争应该是建立在公平起点上的。如果一方有着强大的行政背景，无论服务好坏别人都不得不加入，那就不是公平竞争，也不能对行业产生良性的影响。

　　对于仍处在争议中的中国农药发展与应用协会，有关人士隐晦地指出，这个协会设在农药检定所，其出生、其机制就已经决定了它的命运。