以法定编　杜绝滥设机构

　　以法定编杜绝滥设机构

　　我国拟起草地方政府机构编制条例

　　本报记者秦旭东北京报道

　　“对制定机构编制法一定要有决心，立法同时就是改革，应该大刀阔斧地进行。”11月24日，十届全国人大代表袁承东对记者说。

　　今年全国人代会期间，124位全国人大代表提出了4件关于制定机构编制法的议案。袁承东领衔的35名全国人大代表提出，为杜绝滥设机构、因事定编、因人设岗、超编进人等不良行为，从源头上防治腐败，应该建立健全机构编制管理法律体系，实现国家机构、职能、编制法定化。

　　近日，全国人大内务司法委员会透露，目前中央机构编制办公室正在研究起草地方各级人民政府机构编制管理条例，力争尽快报国务院审议。

　　该委员会表示，制定机构编制法，与行政管理体制改革、转变政府职能密切相关，建议在总结行政法规实践经验基础上立法。

　　1997年，我国先后出台了《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》。但袁承东认为，我国现行的机构编制管理法规、政策大多属于单角度的，没有一部基本法。而现实情况是，一方面存在机构臃肿、部门林立、职能重叠、人员冗杂、效率低下的现象，财政不堪重负，有的地方政权运转不畅；而另一方面，上级安排的编制，有时因故又难以落实到基层。

　　2003年3月本届全国人大第一次会议期间，袁承东牵头提出了《关于制定<机构编制法>的议案》，但时至今日，立法进展还是比较缓慢。

　　张新武(化名)是河南省内一个市级编办的工作人员，他对地方机构编制管理有几个感受，首先一个就是“没有法律保证、缺乏稳定性”。

　　这样导致编制管理受到方方面面的干预，随意性大，比如机构设置上，有些部门以本部门工作重要为由，要求下级设置对应的机构。而有些领导分管哪方面工作，就认为哪方面工作重要，会以讲话、参与协调甚至批文件等方式干预机构编制工作。

　　近年来我国在机构编制管理工作方面也有不少进步，比如中央提出5年乡镇机构编制和财政供养人员只减不增的目标，还有最近对地方领导副职限定人数的做法。不过，中国行政法学会副会长姜明安分析说，这些还都停留在政策层面，离机构编制法制化存在距离。

　　而近年来关于我国官民比例到底是否合理的讨论，各种说法莫衷一是，就是因为缺乏科学、权威的标准和计算方法。

　　姜明安表示，机构编制法是政府组织法的重要组成部分，机构及其职权设定都应该法定化。目前我国的行政组织法不完善，只有国务院组织法，地方组织法则是笼统地规范地方的人大和政府，而没有规范各个部委和地方各级政府的具体的组织法，机构编制法的缺乏，更是加重了政府部门间“争权争利让责”的现象。

　　我国多年来的编制管理主要是通过“三定方案”(定机构、定职权、定人员)的方式进行。一些观点认为，“三定方案”是在法律规范不健全的情况下的一种替代性措施，具有过渡性。但行政法学专家、湖南省高级人民法院院长江必新认为，这是一种误解，如同诉讼程序中的判决书一样，“三定方案”是编制管理不可缺少的环节。

　　但他同时认为，目前存在的问题一个是缺乏形成“三定方案”的程序规定；二是效力不明确；三是缺乏保障其实施的有效措施。

　　江必新还提出了编制管理法制化的框架结构。包括明确编制管理目的、授予编制管理主体职责权限与管理手段、确定编制管理的原则、制定机构编制和编制配备标准、确立职能配置规则、控制人员定额和领导职数比例、申明编制纪律、设计编制制定和监管程序、设定违反编制的法律责任等。

　　在编制分配标准上，应该按照精简、高效的原则，设计出一套分配计算公式，并以法律确定下来，同时对编制的核定和变更程序制定明确规则，以杜绝机构编制过程中的“增编容易减编难”。

　　而至为关键的还有落实“编制就是法”的理念，保证编制效力的确定性和编制违法的责任追究。对越权审批增设机构、擅自提高机构规格、超配领导职数、增加编制和人员等行为，法律应明确规定有关领导和责任人员的法律责任。

　　而姜明安强调，还有必要增加编制管理工作的透明度和公开性，及时向社会公开机构编制，广泛听取社会意见，通过“阳光作业”保证编制的科学性和合理性。