公务接待费纳入财政预算只是第一步

　　国家行政学院公共行政教研室主任竹立家教授：

　　公务接待费纳入财政预算只是第一步

　　第一访谈

　　见习记者张勇北京报道

　　11月15日，温家宝总理主持召开的国务院常务会议上传出消息，国家要规范党政机关公务接待，国务院所属部门要将公务接待费用纳入财政预算管理，公开透明，接受监督。

　　“公务接待费用纳入财政预算只是第一步，”国家行政学院公共行政教研室主任竹立家指出，“之后，诸如公车、公费出国考察等都应逐步规范。”

　　此前的3月13日，竹立家在中央党校主办的《学习时报》上发表了《政府管理改革的几个切入点》一文。文中列出了一串相当惊人的数字：“2004年，我国至少有公车400万辆，消费财政资源4085亿元，约占全国财政收入的13%。全国一年的公款吃喝在2000亿元以上，二者相加总数高达6000多亿元，如果财政收入按3万亿元计算，几乎相当于财政收入的20%左右。”该文一经发表即广泛传播，引起很大反响。

　　但不久之后，财政部预算司有关负责人公开了另一组数字：全国共有公车180万辆，消费约为1000亿元；公款伙食费大约为172亿元；出国费用约为29亿元。该负责人表示，上述数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的(未包括转嫁到企事业单位的相关开支)，实际中估计会略高于这一数字。

　　为何两组数字会有如此大的差距？公务接待费纳入财政预算管理前景如何？11月21日，竹立家教授接受了《21世纪经济报道》的专访。竹立家认为，只改变会计制度是不行的，建立一套公正公开的公共财政体系才是治本之策。

　　“小金库”不消公款吃喝难除

　　《21世纪》：您的全国一年公款吃喝费达2000亿元的数字是怎么来的？为什么和财政部公布的数据相差那么大？

　　竹立家：我的数据是由全国和各地各级人大代表、政协委员的提案建议，历年的统计年鉴，专家们的调研报告，以及我在一些地方讲课调研时了解的情况等各方面内容汇总而成。据我所知，目前国内还没有一个权威的调查统计可以准确反映公款吃喝费用的总量。

　　财政部统计的数据只是根据预决算报告统计得出的。而公款吃喝费用的主要出口是各个行政单位的“小金库”，以及下属部门、相关公司宴请领导干部等花的钱，也就是“请吃”和“吃请”，这在报告中根本体现不出来。

　　许多政府机关的“小金库”甚至已经成为领导干部个人的“私房钱”。如果不把这种体制外资金纳入预算内，就不可能解决公款吃喝问题。这次国务院常务会议也清楚认识到这一点。

　　《21世纪》：公款吃喝的根源在哪儿？您在韩国和美国做过访问学者，见过类似现象吗？

　　竹立家：“食文化”是中国的传统，“官本位”体制下大家也习惯通过饭局表达礼仪和尊重程度，这是历史惯性。此外，我们党和政府在建国前实行“供给制”，国家把公务人员的衣食住行都包下来，按需免费提供，也形成了公款吃喝的习惯和预期。公款吃喝、公车消费和公费出国等“三公现象”都是“供给制”的尾巴。

　　不论韩国还是美国，公务人员用公款吃喝是不可饶恕的行为，一旦出现并曝光，马上就要辞职并接受查处。在美国，官员参加晚宴时首先要问喝什么酒，如果是好的红酒，他就不敢吃这顿饭，因为超标了，尽管可能不是他埋单。芬兰等北欧国家提出对浪费纳税人一分钱的行为都要“零容忍”。

　　《21世纪》：那么应当如何看待公务接待费用？

　　竹立家：合理的公务接待费用是必要成本，关键是如何界定什么是“合理”。哪种场合需要接待，以怎样的标准进行接待，都要出台明文细则讲清楚。制定这些标准要征求多数人的意见，在国家可承受和社会可认可的范围内。无限制的行政成本对政府形象、经济发展和社会稳定都会造成负面影响。

　　公共财政体制是治本之策

　　《21世纪》：您认为怎样才能从根本上解决诸如“三公”这样的行政成本无限膨胀，乃至提供官员寻租路径的现象？

　　竹立家：我认为只改变会计制度是不行的，将公务接待费用纳入预算也只是一种手段，治本之策是要建立一套科学合理公正公开的公共财政体系。

　　在公共财政体系改革中，要注意两点：一是预算编制和执行要分开。作为立法机关的全国和地方各级人大要在编制中起主导作用，要吸收专家进入人大代表队伍，对编制提出专业意见。而财政部作为执行部门要不折不扣地落实预算。二是预算编制要民主、要细化。预先广泛吸收社会各方面意见，同时改变预算表中只标注到类的现状，不断细化到各个具体项目，这样才能发现、堵住一些漏洞。

　　《21世纪》：您有什么具体的政策建议？

　　竹立家：我认为要结合公务员薪酬体系调整进行整体性改革。目前中高级官员占用的公共资源远大于普通公务员，他们吃喝的机会、专车的级别、出国的频率更多更高，这从表面的工资差距上是体现不出来的。所以要借调整东风，取消这些职务消费，同时拉大工资级差，将以前的隐形补贴、财政黑洞公开透明，彻底堵住。

　　关键是落到实处

　　《21世纪》：中央一直强调要解决公款吃喝，据不完全统计相关文件就出台了上百份，但效果一直不佳。公共财政改革能解决这一顽疾吗？

　　竹立家：公款吃喝属于行政活动不当和行政文化腐化，看似小事，却是许多社会问题的诱因，解决这个问题是“政府改革”向“改革政府”转变的具体体现。这种改革势必触及既得利益群体，是对以前主导改革者的利益分割。

　　改革政府要抓住两点，一是政府自身的制度改革，正如美国前总统里根所说“政府不是解决问题的方案，而是问题本身”。再就是政府的执行力建设。目前我国政府改革最大的问题就是执行力不足，制度检查、监督不够，许多法规条文写在纸上、说在嘴上、挂在墙上，就是落不到实处。你所说的“百份文件管不住一张嘴”就是典型例子。

　　财政制度本来是刚性的，可是一到执行环节就被各个部门“柔化”。所以，执行力是政府改革成败的关键。

　　《21世纪》：政府执行力具体包括哪些内容？

　　竹立家：主要包括三点：一是决策力分派制度，谁决策谁负责，实现权责一致，这同“问责制”的核心是一样的。二是严格的绩效管理制度，根据成本产出评估政府行为和效果。三是奖励和监督制度，现在的违规成本低收益高，形成反向激励，同时监督得不到保障，形同虚设。

　　《21世纪》：您如何看待这次国务院常务会议改革公务接待费用制度的前景？

　　竹立家：我希望尽快出台相关细则，建立一套完善的监督体系。否则就会像之前出台的几百项规定条文一样，流于形式，这是最令公众失望的！