国际能源署建言中国电力体制改革

　　中国电力体制改革引起广泛的关注，2005年国际能源署开始对此进行研究，提出了《中国电力改革下一步怎么走》的研究报告。现将报告阐述的重要观点及建议概述如下。国际能源署认为，电力市场竞争是发展的长远目标，要使市场真正发挥效用，必须做好基础工作。否则，市场竞争不一定能够提高能源效率和环境效益。而对于电力工业来说，竞争不仅仅是为了促进发展和提高经济效率，同时必须注意提高能源效率和环境效益。 第一，确定电力体制改革的发展战略目标。应重申发展长期竞争性电力市场的决心，发展目标中应明确纳入能效及环保目标。同时应区分近期和远期问题，制定相关措施。近期目标致力于：加强机构框架；将能效与环保目标纳入现有的监管和将来的改革中；实行定价改革，以提高经济效率和能源效率；为发展电力竞争市场打下坚实的基础，制定可以推动跨省跨区电力交易的措施；调整和优化电力结构。 第二，提高能源信息透明度是改革关键。应提高电力市场化改革和运行的透明度，提供电力工业有关利润、补贴及交叉补贴等方面的信息，支持各利益方有机会参与监管工作。提高透明度与消除各方面的改革障碍，可以提高监管质量及市场效率，还可以缓解中央政府和地方政府的关系。 完善数据的收集、分析体系，并向市场参与者提供更多获取信息的途径，是提高透明度的关键所在。电监会应起带头作用，防止和避免潜在的市场扭曲。同时，应确保对电力系统各方面统计数据收集的长期支持。 国际能源署认为，目前已经出现了全球能源数据危机。由于能源市场化，在天然气或电力方面的数据获取，已从过去由单一国有公司获得转而必须调查数十家甚至上百家公司，能源数据收集更为困难。为此，国际能源署希望各国政府重新评估用于统计工作的资源，并在必要时加以调整。能源统计工作应完全纳入国家能源政策的决策过程。 第三，建立强有力的电力体制改革机构。电力市场改革的另一个重要方面，是需要中央政府有一个(或多个)强有力制定政策决策的机构。要明确改革的方向决不动摇，将不确定性降至最小程度，并保持改革进程和政策的连贯性和稳定性，在电力市场参与者中建立极其重要的信心。 国际能源署建议，指定电监会为独立监管者，明确电监会的权力，促使电监会在定价方面起更大的作用，授权电监会处理反竞争行为，加强电监会的机构作用。同时，提高各级政府的监管能力。 第四，电力市场改革要有助于实现环保目标。国际能源署对中国的能源预测结果显示，实施更严厉的政策可极大降低燃煤二氧化碳排放的增长。国际能源署认为，要从电力供需两个方面制定政策。减少电力消费增长的需求侧管理政策将驱动大部分变化，而供应侧管理政策将提供各种提高电厂环境保护的方法，改善燃料结构，提高发电效率，控制污染和温室气体排放。尽管中国新建电厂已有所改进，但仍未达到世界发电效率的平均标准，在排放控制方面有很大的改善空间。 国际能源署建议，应重新审视并调整市场竞争监管框架，将环保目标纳入改革政策中。制定收费或排放标准，以保证更清洁电厂的调度；将环保的成本和效益纳入电价形成机制；对投资规划及许可证制度进行重新审查，以鼓励清洁能源的投资。同时，应寻求改善监管框架及支持环保规章，以及追踪排放措施，并使电网公司参与执行。 第五，完善电价形成机制引导电力投资与消费。进一步实行反映成本的电价，对提高中国电力行业经济效率和能源效率有重要意义。电力价值链上更好反映成本的价格将为有效投资提供信号，并有助于减少和节约用电。有效的定价框架，连同其他更有效、更透明、可提高能效的投资规划一起，是保证电力供应充足的关键机制。进一步改革必须针对目前存在的四个关键问题：一是定价机制缺乏透明度；二是反映成本的定价原则尚未在电力价值链中得到应用；三是定价方法没有对需求侧投资、终端能效，以及减少环境破坏的激励措施；四是对电网投资规划的效率强调不够。 国际能源署建议采取的措施是：制定透明的定价方法，反映真实成本；实行两部制电价；建立单独的电网定价；为电网规划和投资逐步找到反映成本的方法；逐步减少补贴，制定新的定价、激励及惩罚机制；为贫困人口建立用电救援支持机制。 第六，充分重视和加强电力需求侧管理。目前，中国解决缺电的办法仍然侧重于提高发电、电网方面的投资。迄今为止，中国的改革主要集中在供应，即增加发电及电网的能力，而在降低能耗，节约能源方面的实效措施不足，改革仍缺乏广泛而持续的承诺，即通过需求侧管理及需求侧响应，以提高能源效率。 国际能源署建议采取的措施是：一是加强电力负荷管理；二是建立需求侧管理法规，包括为需求侧管理融资，建立以激励为主的监管及强制性促进能效投资，从体制和机制上推动需求侧管理，将需求侧管理和需求侧响应纳入市场竞争及投资规划的监管框架；三是参加国际需求侧管理活动。