朱文锦事件背后：上海土地交易制度被关注

　　本报记者 陈芳 上海报道

　　11月3日，上海市房地局土地利用处处长朱文锦被带走“隔离调查”。

　　因手握上海全市土地出让、交易的审批大权和土地出让金的管理大权，朱文锦曾经炙手可热。在这几年急飙狂进的上海楼市背后，低调隐身幕后的他通过调节手中的土地阀门，所起的作用不可小觑。

　　二级市场的守门人

　　据房地局内部人士回忆，朱文锦在1995年前后到市房地局土地利用处任职，1999年担任土地利用处副处长，2003年任处长。此前，他在黄浦区房地局任副局长。

　　“从表面上看，土地利用处只是土地交易的登记备案机构，权限并不大。”房地局一内部人士表示，从2001年开始，上海新增土地出让使用公开招投标的方式，由上海土地储备中心运作，和土地利用处没有太大关联。但是，实际情况并非像表面看上去那么简单。

　　土地利用处最主要的职权是处理历年土地遗留问题，其中最重要的一项是闲置土地的清理。统计资料显示，截至去年，上海历年已经批租出去，却闲置在开发商手上的土地超过6000公顷。

　　按1.5的容积率，6000公顷土地就是9000万平方米建筑面积，是上海3年房地产供应量的总和还要多。事实上，正是这6000公顷，成为目前搅动房产市场土地供应量的主力。

　　2004年年初，

　　但是，2004年、2005年，上海房地产供应量分别达到2500万平方米、3000万平方米。“这两年开发的房地产，主要来自闲置土地的开发。”某市属国企副总说。

　　对闲置土地怎么处理，哪些收回，那些延期开发等等，《上海土地储备办法》的规定是原则性的。

　　“具体到每个地块，土地利用处有很大的腾挪空间，是同意其继续延期开发还是在经济上处罚，甚至收回使用权，都是他们决定。”房地局内部人士透露。

　　实际情况是，“上海近两年虽然处理力度不小，但真正采取收回土地，重新储备还非常少见。”

　　去年底，市房地局提供的一份《关于上海市闲置土地处理的情况》显示，“到目前为止，全市已经开工或收回调整的闲置土地298幅，面积2100公顷。”对于收回的闲置土地量，市房地局从未给过明确的数字。

　　对开发商来说，前几年拿地的价格和近一两年通过招投标拿地的价格不可同日而语。同意其延期开发，就意味着可以以很低廉的价格获取几年间的巨额时间差收益。而一旦收回，则仅仅只能拿回当时缴纳的土地出让金和银行利息。因此，开发商无不想尽各种办法避免收回。

　　“土地利用处在某种程度上就成了非公开二级市场的把关部门。”上海市社科院房地产业研究中心某人士表示。

　　补地价的游戏

　　除了闲置土地的清理外，朱文锦所在的土地利用处，另一项重要的权力是“补地价”。

　　一些房地产项目因为规划更改，或者根据周边建设情况进行规划调整后，总建筑面积增加，必须补缴土地出让金，俗称“补地价”。而这必须到土地利用处审批。

　　“这种审批弹性很大。”房地局内部人士强调说。

　　目前，上海市对项目规划变更等原因产生的补地价的手续，具体补价数量等有成文的标准，并不是由土地利用处临时核定。但是，对于是否核准项目的变更，土地利用处拥有相当大的权力。

　　按照程序，规划变更首先要通过规划部门的审核，然后再通过土地利用处的审核，再交齐“土地出让金”。

　　也就是说，并不是所有通过规划部门的项目变更都能通过土地利用处审核。

　　比如，有一些房地产项目形态往往通过规划审核，但最终在土地利用处被卡。典型的如商住两用公寓项目，由于土地性质模糊，加上再更改规划，就很难审批通过。

　　问题何在？

　　政府通过土地储备中心和土地利用处，将一级土地市场和二级土地市场分离，并掌握在手上。

　　土地储备中心分收购、储备、出让三个环节，其中出让环节通过招投标的方式，是充分的市场化运作。但是，在收购环节，主要是收回、征用、收购、围垦等方式，尤其是征用方式，运用政府权力进行征用，大多数情况下并没有实现市场化的运作。

　　而在二级市场上，问题同样突出。一些开发商早年以低廉的价格取得土地后，囤而不用。近两年，由于大量的公共财政和市政建设，比如轨道交通带来了土地增值收益，但是，政府往往却没有能充分享受市政投资带来的利益。这些开发商在补缴了土地出让金或者经济处罚之后，就将这些增值收益占为己有。

　　此外，目前土地出让金是政府预算外收入，每年政府通过出让土地获得了多少土地出让金，这些土地出让金去向何处，都是未知数。历年上海市人大会议上，都有代表提出要预算外收入公开，但至今没有下文。