国务院摸底基层债务 财政部酝酿相关方案

　　中国村一级的债务，按照农业部今年上半年的抽样调查，估计有4000亿。这是在11月15日举行的2006中国财税改革年度论坛——中国促进减贫的财税改革与社会主义新农村建设会议上传来的消息。不过，中国地方县、乡、村到底有多少债务，仍然无准确的数字。国务院10月份已经开始着手摸底工作。记者获悉，目前各地正在挂牌成立农村综合改革办，并将乡村债务数据进行汇总，预备将全国的数据上报到国务院农村综合改革领导小组办公室。而财政部正在进行县域经济和相关财政政策的研究，其中县乡的债务问题已经纳入内容范围。在15日举行的会议上，财政部综合司副司长孙燕透露，未来将通过体制和机制创新等手段化解债务，比如明确基层偿还责任的前提下，有条件的地区，可以考虑在每年一般性转移支付资金和自有资金中，划有一定的比例，建立偿债资金，解决各种债务。她表示具体政策尚在研究中。乡村债务越滚越大农业部在1999年采取抽样的调查发现，全国村级约有3600亿的债务。而农业部今年上半年的抽样调查，该数字已经达到4000亿。而另有研究估计。各地债务数目越滚越大，一个重要的原因是，地方的一些税种取消，导致地方收入财政收入减少。比如2005年全国牧业税，以及除烟草外的农业特产税已经全部免征，2006年全面取消了2000多年的农业税。但是地方的财力下降，并不意味着需要地方财政办的事情也减少了。首都经贸大学财政金融学院博士后焦建国指出，根本问题在体制上还是一个支出责任和财权的匹配问题。比如县乡是“38％的财政份额，来提供94％的比重的国土面积和71％的人口的比重的公共服务”。据悉，目前教育、卫生等公共事业在乡村的投入，都过分依赖基层财政。地方政府承担教育责任的90％比重，比如河南省，县乡两级对教育支出的比重，是承担了65．7％。世界银行中国代表处代表马和励指出，乡村地方债务扩大的另一个原因是，目前转移支付从中央转移支付到省级财政，再到县乡，并不能实现均等化，“因为没有一个机制确保富裕地区的资源流向贫困地区”。近期ＯＥＣＤ的一份研究报告指出，中国目前的政府财政支出方式，不但没有消除不同地区的差别，反而有可能增大这种差别。联合国儿童基金会驻华办事处处长ＡｎｔｈｏｎｙＨｏｄｇｅｓ指出，地方乡村债务扩大，农村缺乏政府投入，进一步导致中国农村卫生、教育问题严重，基层财政缺口扩大。据悉，在2002年，政府的卫生支出在农村地区只占城市地区的19％。农村家庭的支出中，治疗支出占家庭支出的3．9％已经上升到了4．4％。2004年农村地区儿童死亡率是城市地区的1．9倍，孕产妇死亡率在农村地区是城市地区的3．2倍，而且这个差距自从1996年以来就不断的上升。国务院摸底基层债务目前，包括财政部，国务院农村综合改革办等部门正在着手多项工作，预备清理乡村巨额的地方债务。国务院正在要求各地将债务数据汇总，以摸清各地的债务具体情况，进而对症下药。今年10月18日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见〉（国办发〔2006〕86号），要求各地将2005年12月31日以前乡镇政府和村级组织形成的债权和债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，尤其是举办农村义务教育形成的债务，进行全面核实，分类清理。据悉，各地乡村的债务形成原因相当复杂。按照国务院农村综合改革办在全国8个省市的调研看，这包括向金融机构借款，欠应付未付款（欠包工头的款），欠个人的钱（主要是乡村两级干部），另外还有一些其他的一些组织的贷款等。从债务用途上来看，主要有举办乡镇企业，举办义务教育等公益事业形成的债务，以及一些生产性的支出，比如搞一些水利设施等。但是这些问题已经纳入解决的范围。按照86号文件精神，各地各级农村综合改革领导小组在各地乡村债务汇总后，需要组织相关部门，对乡村债务进行认真审核，最终通过明确责任将乡村债务落实到单位或个人，并最终要区分乡镇债务和村级债务的不同性质，采取有针对性的化解措施和办法，分类处理，逐步化解。而财政部等部门也正在加快研究消减各地乡村债务的更具体方案。财政部综合司副司长孙燕指出，对不同来源的债务，要分类制定化解措施。比如对个人借款，从实际出发，协商解决借款归还问题，对金融机构的债务，采取市场化的方式，严格遵守有关的法律规定，进行解决。她也表示，需要改革干部的考核体系，树立制止新债化解旧债也是一个观念，建立起乡镇干部债务责任追究制度，实行村干部任期经济责任审计制度。此外，成立建立偿债资金，还有合理的确定乡村债务的化解秩序也是必要的。比如先解决个人债务，特别是涉农债务，再化解教育债务和其他机构的债务，建立化解乡村债务的激励机制，在有条件的地方，应该对化解债务成效明显的乡村，给予适当的奖励，并重点支持地方要化解教育债务，建立起债务监测体系，增强乡镇政府的债务风险意识。不过，体制改革的作用似乎更大。国务院农村综合改革办调研发现，乡财县管的做法，对于遏制新债形成的作用非常明显。这种做法，不仅仅中西部认可，东部发达地区也认可。比如浙江省的义乌，搞乡财县管，主要是为了遏制新债。“不搞乡财县管，2006年乡镇的债务会突破20亿。”义乌市的一位领导说。不过，有专家指出，地方尽管存在巨额的债务黑洞，但仍在于需要强化管理。中国财经学会常务理事刘铭达指出，目前每年中央对于地方的转移支付已经有10000亿之多，但是各地以各种非正规理由伸手要钱的越来越多，各地截留资金也非常严重，因此监管是重中之重。[][41]