寻求无需中央“督察”的治理模式

　　■学人新论■王亦白

　　近年来，国务院有关部门的纵向垂直监管已成为国家着力实践的治理模式。在频频下派林林总总的检查组、调查组、巡视组等进行应急外，中央今年推行的常态化、专门化的“督察”制更成为这一治理模式的热点：国务院设立国家土地总督察，9个派驻地方的国家土地督察局正在逐步建立；国家环保总局则要全面启动11个地方督察机构。

　　彰显中央与地方博弈的督察制

　　垂直监管乃至督察制的推进，加强了国家政策和法律法规的执行力，更彰显了中央与地方的博弈。推动督察制出现的现实背景是宏观调控的加强，2004年以来，中央政府明显加强了宏观调控力度，尤其寄望于借助控制“地根”的办法抑制投资过热，通过强化环保标准执行提高投资门槛。但是，不少地方政府基于表面繁荣和政绩显化的需求，怠于执行这些政令。地方政府作为中央政策法规的执行者，对土地资源、生态环境等本负有保护之责，但却在发展地方经济的热情中迷失，大肆征地卖地、盲目上项目以自肥，在保护与滥用的尖锐矛盾中变节，蜕变为违法违规的猛士。仅以土地违法为例，有报道称“地方政府违法违规滥用土地的面积平均达到60％，有的地方高达90％”，无疑对中央权威形成了严重挑战。

　　不少论者认为，督察制的实施体现了中央利益与地方利益的博弈。但笔者不敢苟同，因为作为单一制而非联邦制国家的中国，中央利益和地方利益应当一致，甚至本不该存在什么诸侯式的地方利益。中央要从公共利益出发保护土地资源和生态环境，难道各个地方的具体民众就不需要保护资源和生态？事实上，这同样也是各地政府的责任所在。督察制的出现也只是彰显了中央政策与地方“对策”之间的博弈，旨在破解“上有政策，下有对策”的困局。如果说地方存在利益，那也是部分地方官员从片面追求短期经济发展和个人追求政绩出发所实施的种种“对策”，在牺牲当地民众资源与环境方面的权利与利益。因此，督察制所针对的是地方的“对策”而非地方真正的利益。

　　虽然有学者提出质疑：“派钦差大臣又能怎么着？”但需要反问的是：不派钦差大臣还能怎么着？“督察”作为一个“急就章”，日益紧迫的形势乃是其现实背景，君不见，

国家发改委针对下半年经济形势的分析更是继续建议要“从严控制新开工项目，进一步加强土地管理”。而其制度渊薮则在于：一方面，日益泛滥的地方政府违法违规已经表明，过去旧有的管理地方的常规化监管模式的部分失效；另一方面，中央派出的督察在落实

宏观调控目标方面更堪信任，才可能遏制地方批地自肥或盲目上项目。

　　中央“督察”的美与不足

　　在当前日益严峻的宏观调控形势下，督察制的推行依然具有积极的现实意义和过程价值。由于督察机构拿着“尚方宝剑”执行中央政令，既有“上奏”便利的，又有相应的督察权限，推行督察制俨然成为实现中央实现有效治理的新模式。汉密尔顿在《联邦党人文集》中有句名言——“对某人的生活具有决定权，等于对其意志具有控制权”，考虑到各地国土、环保部门人员由地方任命、花的又是地方财政的钱，怎能摆脱地方政府掣肘，又怎敢“对抗”其违法违规？为改变其对实施监管时的“腰板不硬”，督察制增强了独立性，督察机关在体制上隶属国务院有关行政主管部门，所需经费直接列入中央财政预算，有利于超脱地防止地方政府对当地有关部门的“越界”指挥，也就增加了有关督察机构的执行能力。

　　督察制的合理性及其在治理模式上的自治毋庸置疑，但依然存在隐忧：

　　一方面，增加的监管成本不容忽视。从土地督察制来看，国家土地总督察其下设立总督察办公室和9个国家土地督察局，增加行政编制360名（包括副部长级的国家土地专职副总督察1名，司局级领导67名）。而国家环保总局启动的5大环保督察中心和6大核与辐射安全监督站，虽然具体编制未闻其详，但想必不是一个小数目。由于其所需经费直接列入中央财政预算，可见推行中央督察所增加的监管成本相当可观。

　　另一方面，法治化程度不够容易引发新的监管问题。督察制的实施将意味着新的督察权力的产生，但究竟应当配置多少权力则颇费思量：给少了，督察机构可能成为摆设，给多了，又怕引致新的权力滥用。没有直接查处权和人事任免权的督察效果令人担忧，谁来有效监管督察机构的问题同样让人担心。督察制本身应当包括复杂的制度设计，而目前法律规范上的空白使得依法监管付之阙如，相关监管缺乏透明度，稍有差池，可能导致南辕北辙的结果。

　　从治标到治本：寻求无需“督察”的治理

　　应当承认，督察制毕竟只是在承认既有中央

政策法规合理性与相应权力格局下的应对措施，只是直面当下的次优选择方案。当然，在治本之策不能很快鼎定的情形下，我们需要督察制的治标来“徐为之图”。何以“督察”只能治标，只是次优？根本在于督察制依然属于单向度的治理思维，实际上，监管的成败不光取决于监管的力度，还同被监管方的态度息息相关。地方政府敢于违法违规有其深刻的利益驱动，面对中央督察并不会束手就擒，督察制遏制了有关官员的实际利益，很可能招致地方政府的顽强抵抗或者暗度陈仓。再加以督察作为一种自上而下的威权监管机制，实际操作中面对频繁的违法案件或随时可能发生的各类违法，难免力不从心、鞭长莫及，如何能保证“法网恢恢，疏而不漏”呢？

　　我们需要透过督察制来反思中央与地方权力和责任的应然格局，从而找到治理的有效路径。如前所述，督察制所针对的是地方的“对策”而非地方真正的利益。如果说一些地方的“对策”在牺牲公共利益的话，最直接的受害者就是当地民众，相应地，将各级政府置于人民群众监督的汪洋大海之中，让他们基于利益进行监督才是解决问题的根本，在成效上也才不会造成“挂一漏万”。因此，在现行的单一制国家结构格局下，厘清中央与地方各级政府之间的责权利关系，真正建立起民主监督机制，并配合以切实可行的制度安排予以保障，这才是治本之策。或许，无需中央“督察”，不必机构叠床架屋、靡费财力人手，才是更高境界的治理。

　　因此要努力达致的是，既不将中央政府神圣化，也不将地方政府“妖魔化”，而要将治理进一步民主化。第一，要改变造成官员“只对上不对下”局面的人事任免机制，真正建立起地方党政领导对下负责的民主监督机制，督促其关注民意民声，“为官一任，造福一方”。第二，要改变目前中央与地方的权力与责任的倒置格局，通过法治化路径平衡中央与地方政府各自的财权与事权，以免由于财权事权不匹配迫使地方政府“自谋财路”。第三，要改变以本地经济增长业绩为中心的政绩考核机制，代之以全面、科学的政绩考核机制，消除地方党政领导通过违法违规实现短期政绩最大化的动力。第四，要构建更加严密的惩戒机制，让违法官员承担高成本，督促其自律，否则政绩激励作用远大于违法惩戒的约束力。

　　走笔至此，忽然想起孙中山先生的遗言：“革命尚未成功，同志仍须努力。”