把“程序正义优先”引进土地征收改革

　　撰稿／本报记者 姜建生

　　在大上开发区的前几年，浙江省缙云县新碧镇下小溪村大部分耕地被征用，对照法律法规，针对土地征收中不合法的地方，该村村民自发地敲锣打鼓，举着红旗给镇政府送各种相关的法律文件，这种“反客为主”的做法，不仅是对政府工作的善意批评，更多地折射出农民渴望征地程序的公开、透明。

　　笔者曾在著名“三农”问题专家温铁军老师负责的单位工作过，有幸更多地到过农村，接触过许许多多的失地农民，不论是国家的公益事业，还是地方经济发展的需要，农民的“恋土情结”最终都让位给“服从大局”。在绝大多数看似平静的征地工作中，“不是问题”才是最大的问题。农民们议论最多的话题是：“我们不懂法律和政策，懂的人又不执行法律和政策。”主要说的就是土地征收者不按土地征收程序办事。

　　土地征收制度的改革，是一个涉及方方面面的系统工程，最深层次的涉及了“我们国家应该实行什么样的农地制度”，但是，最简单、最直接的方法之一，就是有效地强制性（因为中央与地方在土地征收上的利益诉求不完全一致）告诉农民土地征收程序。

　　按照“程序正义优先”的法治精神，实体法公正性的实现，必须以程序的公正为保障。土地征收程序的设置，正是为了平衡国家、集体和个人的利益。如果把土地征收视为一个利益博弈的过程，那么，把这个程序公开化，最能维护弱势一方的合法权益，实现公平正义和社会和谐。

　　笔者在农村采访中，基层干部发牢骚最甚的一句话就是，“如果都按法律规定的程序办，什么地都征不成。”所谓“征不成”，就是征地的时间成本、精力成本、财力成本增加了，间接增加了开发或招商的成本。但是，社会成本却大大降低了。从这个角度上讲，对经济的

　　土地征收程序，从国家角度看，应设定、执行审查批准的权限。从地方政府看，应拟定、核准方案、公告并听证。从被征地单位看，似乎上述都与自己有关，但简练说，主要包括村民会议，获知政府公告，听证、发表异议。而这些，都散落在《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《征用土地公告办法》、国土资源部《国土资源听证规定》等等法律法规中。

　　土地在我国具有特殊地位，既是生产资料和财产，又是稀缺的环境资源要素，它的不可再生性和保障功能，使之成为被征收者的“命根子”。在土地征收过程中，规则的制订者又是执行者，更是利益的最大获得者，“屁股决定脑袋”，这就很容易发生利益侵权情况。而国家明确规定土地征收程序，增加土地征收的透明度和公示性，并有效地强制性告诉被征地者，以保证行政权力的公正合理行使，促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。