承接国际产业转移：我国需应对六个方面的挑战

　　我国承接的制造业绝大部分处于产业链的低端，技术层次不高，导致我国制造业发展呈现出明显的“两头弱，中间强”的特征。

　　有些地方为了争引外资项目，相互拼优惠政策，土地“零地价”甚至是“负地价”转让，对税收进行减免甚至全额返还，突破了国家税收法规及相关政策的底线，产生了较为严重的内耗。

　　国际产业转移并不能天然地推动中国的技术进步与产业结构升级，反而有强化国际分工格局进而拉大产业转出国与承接地之间技术差距的潜在威胁。

　　我国一些地区急于发展经济，引进了许多重污染企业。把污染严重的项目引进来，虽然使得经济总量增加了，却使得环境污染加重，治理污染的成本相应上升。

　　■国务院发展研究中心产业经济研究部“我国应对国际产业转移的战略研究”课题组

　　改革开放以来，我国承接国际产业转移的规模增长很快，外商投资企业已成为我国国民经济发展的重要组成部分与推动力量。不过，在承接国际产业转移的过程中，也暴露出一些今后需要认真对待并妥善解决的问题，主要体现在下述六个方面：

　　一、承接的国际产业转移以劳动密集型、技术含量低的制造业为主，处于国际产业分工的低端

　　改革开放以来，我国大量引进国外先进技术和管理经验，积极承接国际产业转移，推动了我国的工业化进程和国民经济快速增长。不过，由于我国企业自身缺乏核心技术，缺少自主知识产权，我国制造业的优势在于市场广阔和要素成本较低，而且这种低成本、低价格优势主要存在于中、低技术水平的产业、产品和加工组装环节中。从国际产业分工格局看，我国承接的制造业绝大部分处于产业链的低端，技术层次不高，导致我国制造业发展呈现出明显的“两头弱，中间强”的特征：在中间的生产环节，制成品生产和组装是我国的优势环节；而在两端的研发、工艺和销售领域，我国企业的实力较弱，不仅研发设计和工艺技术主要来自国外，而且主要行业的关键设备也大多依赖于进口。我国70％的数控机床、80％以上的集成电路芯片制造装备依赖于进口；占固定资产投资40％左右的设备投资中，有六成以上要靠进口来满足。在这种垂直分工的格局下，发达国家外移的产业以劳动密集型产业和低附加价值的产业环节为主，发达国家企业在产业外移后侧重于做“品牌”，把资源更多地配置在产品研发、市场开拓与品牌塑造上。

　　随着我国制造业水平的不断提升和进一步融入国际产业分工，我国承接的国际产业转移已经逐渐从以劳动密集型产业和产业环节为主，向“中间价值型”、资本密集型及技术含量、附加价值高的产业和产业环节的方向转变。从长远来看，目前我国加入国际产业分工所付出的代价是值得的，也是一个经济发展的必经阶段。关键是应该在全球经济合作中，尽可能缩短这一发展过程，尽快提升我国在国际产业分工中所处的位置。

　　二、各省市、各地方在承接国际产业转移方面拼优惠政策，产生了较为严重的内耗

　　我国各省市、各地方在引进外资、承接国际产业转移过程中，出现了一些误区。有些地方的领导，急于出政绩，盲目下达不切实际的招商引资“硬指标”，并落实到具体的单位和个人，作为考核工作绩效的重要标准。在这种政绩观的引导下，个别地方的招商引资出现了“全民运动”，市里搞招商引资，区里搞招商引资，甚至乡镇、村也搞招商引资。一些部门和个人为了完成招商引资“硬指标”，不管投资项目的发展前景，也不管投资项目是不是符合环保标准，全部积极引进，这不利于地区经济的健康、可持续发展。

　　为达到扩大开放、承接国际产业转移的目的，地方政府按照国家政策规定降低门槛、放宽条件，努力优化投资环境，是合理的。但有些地方为了争引外资项目，相互拼优惠政策，土地“零地价”甚至是“负地价”转让，对税收进行减免甚至全额返还，突破了国家税收法规及相关政策的底线，产生了较为严重的内耗。有的地方政府明确表示，不但地方税费不收，连中央地方共享税的地方分成部分也可返还给投资者；个别地方甚至直接提出零税费的承诺；同一地方的开发园区之间恶性竞争的现象也屡见不鲜。个别地方在“高成本”招商的同时还打配套政策价格战，对跨国公司实施超国民待遇。一些外资企业利用地方政府急于招商的心理，要求地方政府提供各种配套政策和具体的补贴，如果这些要求得不到满足，就以撤资作为威胁。各省市、各地方在承接国际产业转移方面拼优惠政策，不仅给国家和地方的财政收入造成了损失，也事实上造成了内外资企业之间竞争的不平等。

　　三、承接国际产业转移与引进国际先进技术并不同步，发达国家的产业技术并未真正转移到我国

　　在承接国际产业转移的过程中，我国通过技术的引进和消化吸收、技术的外溢、技术人员的流动等多种方式，提升了我国产业技术水平。20世纪90年代以来，随着外资规模的不断扩大，跨国公司的直接投资方式也成为提高我国产业技术水平的重要方式。社科院财贸所通过调研发现，我国外商投资企业中，使用跨国公司母公司比较先进技术的企业最多，占调查企业的45％；使用母公司先进技术的企业次之，占42％；使用一般技术的最少，占13％，这表明大多数跨国公司向在我国的投资企业提供了母公司的先进和比较先进的技术。同时，相当一部分跨国公司提供了填补我国国内空白的技术。可以说，跨国投资带来的先进技术对提高我国产业技术水平发挥了重要作用。

　　但是，我们也必须看到，产业转移并不意味着技术同步实现转移，承接国际产业转移与引进国际先进技术并不同步。在实际产业转移中，发达国家移出的产业并不是国内最先进技术的产业，而是在产品生命周期中，技术进入标准化阶段的产业。我国引进技术存在“四多四少”现象（引进成套进口设备多，关键设备和零部件少；引进硬件多，软件少；引进多，消化、吸收、创新少；引进一般技术设备多，高新技术设备少），经济的对外技术依存度仍高达50％，自主创新能力严重不足。不少制造业产品在国际市场上占据的市场份额虽然很大，但由于关键技术和市场仍被跨国公司控制，我国企业只能赚取一小部分加工组装的利润，利润非常微薄。另外，生产制造出高技术含量的产品并不意味着承接地就具有了高技术和高能力，我们不能将产品等同于技术和能力。国产宝马轿车的上市并不意味着华晨汽车公司已经具备了开发宝马轿车的能力；成都有英特尔的芯片封装、测试工厂也并不意味着我国的芯片开发技术已经世界一流。

　　承接国际产业转移与引进国际先进技术并不同步这一现象在我国制造业发展中表现得较为明显。例如，我国已经成为国际缝纫机生产大国，承接了大量的国际缝纫机生产业务，但从技术角度讲，国外缝纫机企业的产业技术并没有真正转移到我国。国际上著名的缝纫机生产企业都拥有系统完整的开发设计体系和丰富的技术储备，如产品设计、功能分析、模拟试验、控制系统、电脑技术、计算机软件等，这些高新关键技术和基础专利基本都掌握在国际企业本部的手中。有些图纸和理论分析数据，也只是为生产需要才提供给我国。我国虽然成为世界彩电、计算机、手机、ＤＶＤ等产品的第一大生产国，但并没有掌握核心技术和关键部件，无法分享到更多利润。粗放型增长模式如果得不到根本性改变，我们将付出高昂的资源和环境代价，对外贸易的持续增长也将难以为继。

　　四、发达国家对技术出口采取限制性措施，我国承接国际产业转移的企业对国外技术依赖性强

　　发达国家出于国家利益考虑，对技术出口采取限制性措施。美国对华技术出口限制政策是美国对华政策的重要组成部分之一。长期以来，美国实行严格的对华技术出口限制。现任布什政府仍然采用严格的对华技术出口限制政策，主要通过出口许可证来实施，并采用限制技术货物物品清单和输出国分组限制方式进行限制。日本也有类似政策以保持中国与日本国内的技术水平有10年的差距。日本历届政府在对外直接投资和产业转移方面的政策受小岛清教授的“边际生产转移理论”影响很大。1989年以来，欧盟一直保持对华技术出口限制。在大规模开展国际产业转移的同时，发达国家企业在产业转移中严格控制专利技术和技术诀窍，不轻易转移最新技术和核心技术，并尽可能防止技术的扩散与外溢，将核心技术牢牢控制在自己的手中。

　　尽管改革开放以来国内企业的技术水平有了大幅提升，但我国承接国际产业转移的企业的核心技术仍然主要从国外获得，这些企业对国外技术的依赖性很强。国际产业转移并不能天然地推动中国的技术进步与产业结构升级，反而有强化国际分工格局进而拉大产业转出国与承接地之间技术差距的潜在威胁。在缺乏核心技术、自主创新能力不足的情况下，我国有可能沦为跨国公司的简单制造基地和装配中心，从而削弱我国产业的国际竞争力。只有充分利用承接国际产业转移的机遇，积极消化吸收国外先进技术并不断提高自主创新能力，强化而不是弱化研究与开发，我国企业才能减轻对国外技术的依赖性，增强自身的国际竞争力。

　　五、承接国际产业转移与节约资源、保护环境之间产生了一定的冲突，加大了实现节能降耗目标的难度

　　我国自然资源总量丰富，但许多重要的资源，如淡水、耕地、森林、矿产等，人均占有量还不到世界平均水平的1／3。加之经济技术水平低，自然资源利用率低，浪费甚至破坏现象严重，加剧了资源短缺与经济建设之间的矛盾。资源供应对经济社会发展约束的矛盾日益突出。“十一五”期间，我国可持续发展面临较大压力，尤其是如何满足科学发展观和全面建设小康社会对生态与环境的要求面临着巨大挑战。全国近1／3的城市人口生活在严重污染的空气环境中；酸雨区约占国土面积的1／3。工业危险废物每年产生1100多万吨，处置率仅为32％。从某种意义上说，我国并没有真正避免走“先污染，后治理”的路子，重点地区和城市的环境也是在污染到一定程度后才开始治理的。展望未来，在技术水平、资源的利用效率等方面没有发生质的飞跃的前提下，污染物排放量将会持续增加，我国部分地区的环境质量还有可能继续恶化。

　　在此背景下，承接国际产业转移与节约资源、保护环境之间产生了一定的冲突。发达国家的环保标准一般都很严格，重污染企业很难继续在发达国家发展，转移到发展中国家对他们来说是最“经济”的；对欠发达国家或地区而言，承接产业转移势必存在承接污染转移的风险。我国一些地区急于发展经济，引进了许多重污染企业。把污染严重的项目引进来，虽然使得经济总量增加了，却使得环境污染加重，治理污染的成本相应上升。我国防范和减轻国际产业转移带来的国际污染转移的任务十分艰巨。另外，我国已经发展成为世界制造基地之一。由于我国在国际产业分工中处在低端位置，形成了进口多为高附加值产品和服务，而承接国际产业转移后出口的产品多为一般制造业产品的国际贸易格局。单位价值的进口与单位价值的出口消耗资源、

能源不同，事实上造成了国际间资源、能源需求向我国的转移。在这一进出口结构下，随着进出口量的增加，资源、能源需求向我国转移的趋势短期内难以改变，这无疑加剧了我国能源、资源紧张的状况。2004年，我国首次经济普查调整后的ＧＤＰ总量占全世界总量的4．4％，但我国消费的原油、原煤、

铁矿石、钢材、氧化铝、水泥却分别占世界消费总量的7．4％、31％、30％、27％、25％和40％，这说明我国单位产出消耗过高，经济结构的矛盾依然突出。“十一五”规划纲要提出，我国单位ＧＤＰ能耗2006年要比2005年降低4％左右，未来5年内要降低20％左右。在当前大规模不加区别地承接国际产业转移的格局下，实现“十一五”规划纲要提出的节能降耗目标难度加大。

　　六、国际产业转移面对一些制约因素，带来了新的矛盾和问题

　　国际产业转移是大势所趋，近年来ＩＴ业和信息通讯业的迅猛发展使得发达国家的产业向国外转移更加方便。2004年，经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）就国际产业转移问题进行了深入细致的研究，得出的结论是：发达国家向发展中国家转移产业是双赢的选择。不过，由于经济合作与发展组织国家向发展中国家转移产业的规模增长很快，而且产业转移的领域越来越广，使得这些国家的政府担忧产业转移后引起产业空心化和失业增加，影响经济增长和就业水平；雇员则担心自己的饭碗被发展中国家抢走，因此出现了不小的反对声音。美国等一些ＯＥＣＤ国家甚至酝酿出台一些措施，以阻止或减缓本国产业特别是服务业向外转移。

　　尽管国际服务业向我国的转移是经济全球化发展的内在要求，这一趋势不可逆转，但新兴的服务业国际转移在发展过程中也将面对一些制约因素，主要表现在下述几个方面：

　　第一，我国在承接服务业国际转移方面存在一些方面的竞争劣势，体现在：服务业发展滞后，服务水平低，难以承接高端服务业外包业务；流利讲外语的服务业人才偏少；服务意识欠缺；铁路运输、物流、

邮政电信等服务业开放度低，外资难以进入；对知识产权保护力度不够，影响高新技术研发环节向中国转移；国内市场、司法不够统一，存在地方保护现象等。我国亟须进一步改善投资环境，提高承接服务业国际转移的能力。

　　第二，我国承接服务业国际转移的措施尚不到位。目前各省市的招商引资工作大多是围绕制造业开展的，还没有为承接服务业国际转移做好充分的准备。我国现有的一些政策，如关于跨国并购的管制政策、项目外包的税收政策等，与承接服务业国际转移并不配套，一定程度上阻碍了国际服务业向我国的转移。

　　第三，尽管服务业国际转移的领域不断拓宽，但受服务成本、服务质量、转出国的政策限制、承接国的配套环境等客观条件的约束，转移的规模仍然较小。目前，跨国公司项目外包中有很多高科技业务，但业务离岸化仍集中在服务业的初级层面。

　　课题负责人：冯飞执笔：来有为