铁路全方位改革大幕艰难待启

　　■本报记者范思立

　　进行大规模铁路建设是铁道部当前的不二选择，但铁路体制性障碍却成为募集资金无法逾越的鸿沟。尽管铁道部出台有投融资改革方案，然而缺乏整体思路的铁路改革肯定是失败的改革，缺乏雷厉风行和魄力的改革也肯定不是成功的改革。

　　大交通的关键性制约

　　“‘十一五’期间，国民经济和社会发展将会对铁路运输提出更高要求，虽然交通运输供求的整体环境得到极大改变，但目前最主要矛盾是在部分时间、部分地区以及主要大通道还存在运输能力的严重不足，尤其是铁路重要干线（东西、南北大通道，重点物资运输通道等）的运输能力严重不足。”针对日前铁道部出台的《铁路“十一五”规划》，国家发改委宏观经济研究院综合运输研究所所长郭小碚接受中国经济时报记者采访时如是表示。

　　铁路重要干线运输能力紧张是影响我国交通运输总体形势的关键所在。郭小碚说，但现在铁路将追求铁路网密度放在了首位，而将真正体现发挥骨干作用、运输需求最大的、担负铁路运输最大份额的铁路重要干线忽略了或没有给予根本性重视。

　　他认为，铁道部过多地考虑希望通过加大铁路网密度分流重要干线的大运量，或减少客货运输距离等，花费了较大财力建设区域性联络线，这在一定程度上使重要干线的运输紧张状况不但未能得到缓解，甚至还有进一步加重的趋势。

　　根据日前出台的《铁路“十一五”规划》，“十一五”期间，将建设新线1．7万公里，铁路建设总投资规模将达1．5 万亿元。从2006年开始到2010年，估计每年都有1600亿元左右的铁路基本建设投资，而2004年、2005年仅为516．32亿元和889．16亿元。根据铁路统计数据，至2004年底，铁路长期债务余额已达2322亿元，当年还本付息642．3亿元，而建设基金收入446．1亿元，已低于还本付息额。显然，依赖建设基金和银行贷款建设铁路已难以为继，更不可能满足大规模铁路建设的资金需求。

　　对此，

北京交通大学经济管理学院李红昌博士向本报记者表示，从目前情况看，资金需求与供给间缺口较大，如今铁道部采取与地方合资进行铁路建设，以缓解庞大资金需求压力，虽然短时期可以吸引到地方财力，但由于权益保障不明等种种原因，长期来看很难调动地方政府的积极性，更无从解决铁路根本性问题。

　　集中全力进行干线建设

　　“其实，完全可以换一种思路，在努力拓展资金来源的同时，以重点提高铁路重要干线运能作为基本目标，全力建设铁路重要干线项目，力争在今后五年扭转铁路运输能力紧张的状况。”郭小碚认为，必须坚决实行铁路建设方向和结构的调整，不应再以铁路建设里程和路网密度为目标，而应集中财力建设关系铁路运输全局乃至交通运输全局的关键性线路，提高铁路重要干线的运输能力。为此，要适当放弃部分其他铁路建设项目，缩短建设战线，方能确保完成主要铁路干线的建设任务。

　　这样将促使铁路集中财力和精力，重点保证重要干线运输能力的提升，按照运输大动脉定位实现其功能，又可以减少对次要铁路线路的资金供给需求，分散对铁路重要干线建设的干扰。同时，国家承担重要干线及部分较重要的一般干线，以及国防、重要区域开发等公益性线路的建设、维护和管理责任，而将绝大部分支线及部分不具有关键性重要功能的一般干线出售给地方或企业进行经营管理，可以充分诱发地方或企业从事铁路运输的积极性。

　　郭小碚建议，国家铁路部门应该原则上只投资建设或改造重要铁路干线，而不再投资一般干线、支线或地方性铁路项目，或酌情给以适量或少量补助，即国家主要承担重要干线的建设与运营，地方自行负责其他普通干线与支线的建设。就如同公路建设一样，交通部承担或部分承担国道等重要干线建设资金，地方政府负责省道、县道与乡道等建设。“这既可以调动地方或企业参与铁路建设和运营的积极性，又可以避免一些地区盲目上铁路项目、要建设资金，造成项目经济性较差，建成后运量不足而成为铁路部门的包袱。”

　　机制重建大于铁路建设？

　　将有限的资金投入到干线建设上，对此，国家开发银行信贷管理局副局长马建则有不同的认识。“用有限的资金建立一种有利于铁路发展的机制，其效果远远大于直接投资铁路建设。”他将鲜明的观点示予记者。

　　中国铁路面临着发展和改革的双重目标，如果单纯依靠铁道部的努力去股市“圈钱”，去说服地方政府、大型国有企业甚至民营企业投资，所能融通来的资本有限，而完全依赖国家开发银行、商业银行甚至国际金融组织的贷款，则可能对未来铁路运营亏损埋下伏笔。

　　马建以铁路融资现状分析认为，目前铁路不良贷款额非常高，2004年国家开发银行的铁路不良贷款额为71亿元，占了全行166亿的43％，且全是合资铁路和地方铁路。“并非是某一个项目的问题，而是由于体制的缺陷。”他说，目前已经运营的20多条合资铁路大部分运营亏损，难以偿还本息而且市场信用较差，风险已经显现，影响了铁路建设的进一步扩大多元化筹资的渠道。“要引入社会资本进来，必须对铁路进行改革。”

　　显然，当前铁道部对铁路建设比铁路体制改革要更为紧迫一些。虽然，出台的铁路“十一五”规划提到体制改革，但铁路改革重组方面的内容比较模糊。“我国铁路产业缺乏统筹规划不仅表现在产业发展与改革重组上，更突出地表现在交易规则缺失、程序不透明和利益集团的矛盾冲突等方面。”李红昌直言，由于铁路沿袭了计划经济时期的习惯，没有一套透明、科学、公正、公平的程序和规则，许多本应发生在阳光下的故事，变得晦涩起来。

　　李红昌表示，铁路改革是

中国经济体制改革的真实写照，改革已经进入深水区，产权配属和利益格局的重大调整已在所难免。交易规则需要建立健全，监管体系需要加强完善，利益集团需要调整组合，产权归属需要重新配置，利益边界需要厘定清晰，问题是拿什么来拯救中国铁路？

　　全方位改革

　　铁路的发展需要深化全方位改革，这才是真正实现铁路大发展的惟一出路。

　　被称为最后的垄断行业，自上世纪80年代至今，国内学术界或铁路主管部门提出了若干种具有较大社会影响的铁路整体改革方案，其中一些改革方案得到了实施或部分实施。这些改革方案主要包括：建立现代企业制度方案、“网运分离”方案、组建区域公司方案、跨越式发展方案等4种方案。

　　李红昌认为，跨越式发展方案在整体性上仍有欠缺，特别是该方案不重视整体交易规则的建立，不重视市场资源的挖掘，过度依赖铁道部的力量，缺乏统筹安排，使跨越式发展方案显得十分粗糙、功利、随意和局促。

　　长期关注我国铁路体制的国务院发展研究中心产业部部长冯飞对本报记者表示，我国铁路行业虽经多次改革，但长期存在的政企不分、行政性垄断等深层次矛盾并没有得到解决，从而在相当程度上制约了铁路部门效率的提高和进一步的发展。我国铁路面临着以解决这些深层次矛盾为主要任务的根本性改革。

　　事实上，铁路是典型的网络型基础产业，忽视这一点就会形成错误的“以增量换存量，先局部后整体”的改革思路。接受采访的专家和学者都认为，如果铁道部不进行整体的、存量的改革，即使客运专线公司拥有某一区段的调度指挥权，也没有任何实质性意义。可见，铁路进行增量改革的后果只会形成更大规模的存量，进一步增加而不是减弱了铁路改革的难度。

　　“改革的目的不仅是提高铁路行业的效率和

竞争力，更加本质的目的是借此为经济发展和社会进步提供一个高效率、低成本的平台。”冯飞向记者阐述铁路改革的基本方式是，“实行政企分开，打破行业垄断，通过竞争机制的适当引入、微观主体确立及其机制的再造以及政府管理方式的改革，提高铁路行业的活力和运行效率，增强铁路行业的竞争力。”

　　他表示，概括来说，即政企分开，微观再造，网运分离，引入竞争，集中监管，最终形成一个市场开放、运作高效、持续发展的铁路运输业。