养路费之争，还没有画上句号（政经·时评）

　　一场尚未有定论的养路费合法与非法之辩，一宗已被受理的“征收养路费是否具备合法性”之诉讼，一部明确“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金”的法律，显然都阻挡不住交通部征收养路费的脚步。

　　新闻源

　　近日，交通部下发了《关于印发2007年度全国公路养路费票据式样的通知》，并下发给全国各地的养路费征收部门，这标志明年的养路费将继续征收。

　　（10月30日《新京报》）

　　关于“养路费”的法律焦点在于，1999年10月全国人大常委会修正的《公路法》在第36条明文规定，“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金……”很显然，法律此处确认的是“征税”，而已非“收费”，即便“具体实施办法和步骤由国务院规定”，也只表示如何征税的实施办法和步骤由立法机关授权给国务院具体规定。

　　然而《公路法》并没有盼来“依法征税”，行政领域的几个通知轻易地架空了由全国人大常委会通过的法律。实践中的“依法行政”很大程度上被异化为了“依行政立法”，用一个公式来表示，即“红头文件＞部门规章＞行政法规＞国家法律”。这种权力的倒置是国家治理层面的惯性所然，却显非应然。

　　由此可见，在宪政架构上，行政权是执行权，首先应执行权力机关通过的宪法和法律。只有在宪法和法律明确授权的前提下，才能依法为“行政立法”，这种“行政立法”本身就是法律执行的一部分，非但不能与宪法和法律相冲突，还应受违宪审查与违法审查，以确保法律的执行。

　　中国的现实尴尬在于，法律的执行并不是依赖于法律自身的尊严，反倒有求于行政体系内层层转发的红头文件。一部法律的出台之后，如果没有自上而下的“通知”、“贯彻”与行政层面的三令五申，便很难从“纸面上的法”成为“行动中的法”。养路费“费改税”的法律规定自出台之后，便遭受了行政权的消极怠工——公路养护资金采取“依法征税”的方式筹集，表面看来不过是将“收费”改为“征税”，但在“费改税”的背后，却牵涉到交通与税务部门的利益纠葛，以及中央与地方费税的二次分配，如此烫手之山芋也难怪行政机关刻意搁置，甚至不惜制定与《公路法》相抵触的行政法规与规章来规避“费改税”的法律适用。

　　解决法律冲突的途径便在违宪审查与违法审查，“法规审查备案室”便是设置于全国人大常委会中的专门机构。有专家还曾将该机构的成立视为“我国启动违宪审查机制的一个信号”。然而“法规审查备案室”两年多来的运行实践证明，立法机关对违宪违法的审查因种种原因难有实质的进展。因此我们仍不得不继续面临法律冲突频仍的尴尬——一方面，违宪和违法的法律、法规、规章并不鲜见，另一方面，对违宪和违法的法律、法规、规章等尚不能经审查而予撤消。这期间的多起公民上书提请“违宪审查”与“违法审查”事件，也都在提交之后，如泥牛入海，毫无回音。

　　注意到北京律师宋成军以车主身份将北京市路政局诉至法院，要求司法确认征收养路费的行政行为违法。这使得养路费的学术之争进入了司法领域，由于我国的法院体制并无“司法审查”的制度安排，因此，由作为立法机关的全国人大常委会给“养路费之争”画上一个句号，远比法院对个案的裁判更为重要。养路费之争的另一个细节是，宋成军律师在提起诉讼的同时，也向全国人大常委会提出了就养路费收取进行违法审查的建议书。当行政机关在养路费的收取上再次我行我素，公众囿于信息不公开而无法知悉的立法机关之态度，如今已在万众瞩目之下，立法机关将如何应对呢？