以公共服务均等化为重点的中央地方关系

　　

　　10月26日，黑龙江省哈尔滨市510户居民拿到廉租房钥匙。今年，哈尔滨市政府筹集828万

　　元资金，为全市人均住房面积7平方米以下的廉租户解决住房困难。新华社发(王承旺 摄)

　　当前，在全社会公共需求全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾这个特定背景下，尽快形成惠及全民的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，是建设和谐社会的重要任务。

　　从近几年的改革实践看，无论是完善社会主义市场经济体制，还是加快建立社会主义公共服务体制，都与中央与地方的关系直接相关。站在改革的历史新起点，要以基本公共服务均等化为重点，进一步改革和规范中央与地方的关系，以逐步缩小地区间基本公共服务差距。这对于打破GDP政绩观，加快建立公共服务型政府，对协调重大利益关系，维护社会公平正义，都将产生重大而积极的影响。

　　以基本公共服务均等化为重点改革和规范中央地方关系

　　当前，我国正处于重大利益关系调整的关键时期。无论是日益突出的城乡差距，还是逐步扩大的区域差距，都与基本公共服务的不均等直接相关。因此，以基本公共服务均等化为重点，改革和规范中央地方关系已成为维持社会公平正义的重大举措。

　　1. 以经济总量为基础的中央地方关系面临挑战。近几年来，我国政府对基本公共服务的投入力度相当大，财政投入增幅均高于9.9%的GDP增长速度。但从总的情况来看，目前我国中央与地方关系，仍建立在经济总量的基础上。在我国改革发展的新阶段，现行以经济总量为基础的中央地方关系，面临着深层次、结构性的矛盾。

　　第一， 分税制改革后，地方财政收入主要依赖于地方经济总量的增长。近几年，我国投资率居高不下，与地方政府追求地区经济总量的增长直接相关。

　　第二， 中央政府集中了全国财政收入的大头，但转移给地方政府的收入中，具有均衡性作用的转移支付数量规模过小。中央对地方政府的税收返还数量是一般性转移支付数量的10倍左右，经济总量增长速度越快的地区，税收返还越多。比如，东部地区在全部税收返还数量中的比重占到50%以上，其中“

增值税和消费税两税返还”占52.6%，“所得税基数返还”占70.82%。即使在实施了财力性转移支付以后，西部地区的人均财力也只相当于东部地区的48.3%1。

　　第三， 在自上而下的干部考核体系中，地方GDP政绩观还没有打破。经济总量增长是硬指标，基本公共服务仍是软指标。

　　第四， 中央与地方在公共服务方面的分工相当不明确，不规范，这造成了公共服务在实际工作中难以形成严格的问责制。

　　由此看来，无论是实现我国经济的可持续增长，还是逐步缩小地方间基本公共服务的差距，重要的是尽快改变以经济总量为基础的中央地方关系。

　　2. 以基本公共服务均等化为重点改革和规范中央地方关系具有重要性和迫切性。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，并由此使地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大，并已成为社会公平、公正的焦点问题之一。

　　第一， 实行基本公共服务均等化已成为缩小地区差距的基本条件。从我国实际出发，缩小地区差距，重要的是缩小区域之间基本公共服务的过大差距。为此，应当按照中共十六届六中全会的要求，中央财政转移支付资金重点用于中西部地区，尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距。

　　第二， 实现基本公共服务均等化已成为缩小城乡差距的重大举措。从我国的情况看，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共产品方面。2004年，我国名义城乡收入差距为3.2：1，若把基本公共服务，包括义务教育、基本医疗等因素考虑在内，城乡实际收入差距已经达到5～6：1。按照这个分析，公共服务因素在城乡收入差距中的影响为30%～40%左右。

　　第三， 实行基本公共服务均等化已成为缓解贫富差距的重要因素。2005年，城镇居民家庭中收入最高10%家庭的人均可支配收入是最低10%家庭收入的9.2倍。客观地分析，我国要有效地缓解不断扩大的收入分配差距，一方面要靠进一步的市场化改革来规范初次分配；另一方面，必须高度重视政府的再分配功能。这些年基本公共服务的个人承担费用上涨太快，大大超过中低收入家庭可支配收入的增长速度，这是贫富差距不断扩大的重要原因之一。相关的研究表明，在导致收入分配差距的各种因素中，教育因素占20%左右。为城镇困难群体提供义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务，不仅可以直接缓解并缩小贫富差距，还可以通过提高他们的自身素质提高其获取收入的能力。

　　在这样一个特定的历史背景下，应当充分估计公共服务均等化在有效地缓解城乡差距、区域差距和贫富差距中的重大作用，并以此为基础改革和规范中央地方关系，为建设和谐社会提供制度保障。

　　3. 以基本公共服务均等化为重点改革和规范中央地方关系，关键在于实现政府转型。从改革实践看，我国公共服务领域存在的问题根源在于政府转型的滞后，由此造成了政府公共服务职能的缺位。总体上说，我国的经济体制仍然具有政府主导型经济增长方式的某些特点，政府在推动经济增长中扮演了重要角色。但与此同时，由于长期忽视社会发展，基本公共产品的供给严重短缺。因此，强化政府在公共产品供给中的主体地位和主导作用，加快建设公共服务型政府，是实现公共服务均等化的关键所在。

　　第一， 没有形成公共服务可持续的财政支持体制。当前，财政功能性支出比例最大的仍然是经济建设性支出。1978年，在整个财政支出中，经济建设支出占64.1%，处于整个功能性支出的第一位，社会文教费仅占13.1%。到2004年，整个财政支出增长了25.4倍，经济建设支出增长了11倍，社会文教支出增长了51倍。由此，社会文教费提高到26.3%，增长了13.2个百分点。但经济建设支出仍占27.8%，处于财政功能性支出的第一位。值得关注的是，我国行政管理费增长过快，27年间增长了104.4倍。社会文教费在整个财政支出中所占的比例从1992年以来的12年间一直徘徊在26%-28%之间。

　　第二， 公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，在事实上造成了公共服务指标的软化。以经济总量为基础的中央地方关系，使地方政府以地方经济增长为中心，热衷于招商引资，经营城市，而在很大程度上忽视了基本公共产品的供给。与此同时，公共服务付费环节出现了“市场化”的倾向，付费的责任由政府向私人用户转移。以医疗卫生费用支出结构变化为例，从1990年到2004年，政府卫生支出从25.0%下降到17.0%，而居民个人卫生支出比重上升很快，从37.0%攀升到53.6%，成为仅次于食品、住房的第三大开支。医疗、教育等公共服务收费环节的“市场化”加大了困难群体的负担。

　　第三， 城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步扩大了城乡差距。1990年，全国城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.2倍，2005年扩大到3.2倍。15年间，虽说中央财政对农业支出的绝对数增长了8倍多，但支农支出占整个财政总支出的比例却由1990年的7.1%，下降到2005年的5.2%。中央对农业支出比例的减少，在一定程度上同城乡基本供给服务均等化相联系。

　　着眼于建立社会主义公共服务体制，加快推进政府行政管理体制改革

　　改革开放以来，我国已经进行了五轮的政府行政管理体制改革，主要是围绕政府与市场之间的关系展开。应当看到，新一轮的政府行政管理体制改革的内涵与以往有很大的不同。下一步的政府行政管理体制改革，既要体现社会主义市场经济体制的要求，又要体现社会主义公共服务体制的要求。

　　1. 把改革和规范中央地方关系作为下一步政府行政管理体制改革的重要任务。从我国的实际情况看，“十一五”时期的政府行政管理体制改革的实质是政府转型，通过由经济建设型政府向公共服务型政府的转变，政府要扮演两种角色：一是实现经济增长方式由政府主导向市场主导的转变。从近两年的

宏观调控看，没有中央地方关系的实质性调整，这一转变很难真正实现；二是政府要在基本公共服务的供给中发挥主导作用。从现行中央地方关系来看，公共服务的分工并不明确，而且很不规范。这种状况不尽快改变，公共服务体制很难建立起来。

　　2. 建立以公共服务业绩为导向的干部人事制度。近几年来，地方政府以招商引资和经营城市为目标，反映出的深层次原因在于干部人事制度很难适应公共服务体制建设的需要。一方面，我国的干部考核体系中，经济建设等指标比重较大，另一方面，干部业绩考核中很难反映老百姓的声音。因此，“十一五”时期应当加快改革现行的干部人事制度，把公共服务指标纳入干部考核体系中，使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素。

　　3. 加快建立中央对地方的公共服务问责制。多年来，地方政府发展地方经济、增加财政收入的积极努力以及因地制宜的改革举措，对于我国28年的经济快速增长功不可没。当前，随着地方与中央博弈能力的增强，片面追求局部利益最大化的倾向相当普遍，使中央政府好的公共政策在执行中大打折扣。在这种情况下，以基本公共服务均等化为重点，加快建立中央对地方的公共服务问责制，改善和加强中央对地方的约束与监督机制，并以此为起点，合理配置“条条”与“块块”之间的权力结构，对确保地方政府的公共性，对加快建立社会主义公共服务体制都具有相当重要的意义。

　　(本文系作者10月28日在“中国公共服务

　　体制：中央与地方关系”国际研讨会上的发言节选)