城市地下空间是新型国土资源

　　专家主题论坛：《地下大开发》

　　袁奇峰

　　中山大学教授、博士生导师

　　地下空间开发利用是提高城市土地利用效率、缓解城市中心密度、人车立体分流、扩充基础设施容量、减少环境污染、改善城市生态最为有效的途径。地下空间是城市的战略性空间资源，是新型国土资源。

　　城市的特点是人口的集中，集居人口在空间上的分布形态决定了有些地区相对其他地区更方便，因此土地的市场价值就决定于其位置在人口分布格局中的地理区位，正是不同区位城市土地的社会经济属性差异产生的稀缺性决定了其市场价值。

　　土地价值既反映城市社会经济的特征，同时又是塑造城市形态的动力，其中一个结果就是城市空间开发的立体化。现代城市的立体化体现在于中心区建筑高度的不断提升，也反映在地下空间的开发利用。

　　伦敦、巴黎、纽约等城市地铁的建设支撑了大城市地面高强度城市开发的交通需求。而东京、香港的地铁以及与地铁相联系的地下步行通道、建筑地下室商业开发则已经构成了一个巨大的地下交通、商业网络———地下城。

　　发达国家的实践表明，地下空间开发利用是提高城市土地利用效率、缓解城市中心密度、人车立体分流、扩充基础设施容量、减少环境污染、改善城市生态最为有效的途径。地下空间是城市的战略性空间资源，是新型国土资源。

　　我国成规模的地下空间利用始于西北的窑洞，有计划的大规模建设则源于三十年代抗日战争中城市人防工程的建设。目前我国大多数城市的人民防空工程都是1960-1970年代紧急战备期间，通过搞群众运动"边设计、边施工"建造起来的低标准设施，使用价值普遍不高，还成为进一步开发建设的障碍。

　　根据中国工程院1999年完成的《中国城市地下空间开发利用研究》，近年来，因城市建设需要和工程质量问题拆除、报废的人防工程已近800万平方米，其中因城建需要拆除约600万平方米，造成经济损失数十亿元。

　　我国新一轮的城市地下空间开发始于地下铁路的建设，目前北京、上海、广州、天津、深圳、南京、青岛、杭州、武汉、重庆、成都、哈尔滨、佛山等城市正在建设之中，还有二十多个城市正在积极筹划之中。而地铁的建设和城市中心区的大规模改建加快了新一代地下空间开发利用的速度，如北京的西单文化广场、东直门和西直门交通枢纽，上海静安寺广场，杭州钱江新城地下空间开发，深圳福田中心区地下空间开发等。

　　目前全国已建成的人民防空工程近3500万平方米，其中位于大连市火车站前的“不夜城”是我国目前最大的地下综合体，建筑面积达到147000平方米，而哈尔滨将数条地下街连成一体，形成了25万平方米的地下城。

　　广州地下空间开发长期以来多与人防工程相结合，如早期的广州火车站前广场的“地中海”地下商场；近年来地铁建设使沿线人防工程商业开发获得成功的机会大大增加了，英雄广场地下的“流行前线”、世纪大道地下的“康王路地下商业街”都是在地铁站旁与地铁沟通的大型地下商业设施。

　　地铁建设将大量人流引向地表之下，使近年来广州地下空间开发呈现一个新的高潮。除了前述与人防工程“平战结合”的“流行前线”和“康王路地下商业街”外，开始出现了地下空间产权式开发的新动向。

　　人民公园南是地铁1、2号线的换乘站，这里每天都会有大量客流聚集，而且又位于广州市传城市中轴线和中山五路交界处，是老广州的商业核心区，原规划就是地铁上盖物业建设用地，但是由于后来规划调整为城市广场用地，地铁公司在无法建设地面物业的情况下决定开发地下商业空间。这是广州第一次面临地下商业空间开发权认证的挑战，没有国家法律支撑，以前的地下人防工程都是国有物业、战备设施。

　　参考国际经验，美、英、德、瑞典等国法律规定土地拥有者获得深达地心的一切权利；日本则在承认土地所有权的前提下规定只要不影响其权益地下深处和高空可以用于公共事业；丹麦、芬兰等国明确规定，土地拥有者只拥有地表以下6米的产权；朝鲜、越南等国私人只拥有使用权。

　　人民公园南是地铁站地下空间开发的产权认定开创了广州地下空间开发管理的一个新时代，第一次为非人防项目划定了土地使用红线，确认了地下空间产权。目前珠江新城中轴线正在推进的“综合交通改善工程”就是与杭州钱江新城地下空间开发，深圳福田中心区地下空间开发一样的大型地下商业空间开发，可能会是广州历史上单一项目最大的地下商业空间开发项目。

　　广州已经有了很多地下空间开发项目，也有了覆盖全市的“人防规划”，但是广州还没有一个完整的地下空间开发规划，人防、地铁、各种工程管线和正在出现的“地下空间产权式开发”都在各自发展。要明白地下空间一旦开发利用，地层结构将不可能恢复原状，已建的地下设施将影响到周边地区的使用，一旦陷入混乱将导致未来巨大的经济损失。广州地下空间开发要有所突破，必须未雨绸缪开展相关规划研究，必须尽快制定游戏规则。

　　（金陵／编制）