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省级联社亟待管理创新

http://www.sina.com.cn 2006年10月25日 09:06 中国经济时报

　　管理行政化运营集中化服务脱农化

　　■曹军新

　　从国际上的通行做法看，在农村信用社领域，基本上是通过自下而上的入股的办法形成一定的联合体，并采取与“三农”发展特点相适应的联合形式，将这两者有机结合是绝对必要的。在我国农信社领域，也同样需要一种联合。需要县域内的联合，需要省域内甚至更大范围内的联合。但在目前地方管理体制下，根据各地经济发展实际特征的不同，选择何种具体联合模式则值得我们思考。

　　“三化”趋势何时休？

　　从农村信用社改革实际看，当初的改革试点和后来的推广，大多数选择了省级联社模式，旨在保留“合作”性质。但是，从现有省级联社的运作来看，其机构的性质已发生变化，出现与真正意义的合作金融组织相反的三大趋势，即：

　　管理行政化。省联社是省政府赋予行业管理职权、企业属性的农信社法人联合体，具有法人联合体的组织形式，界定为企业属性，同时又是省政府的行业管理机构。在当前地方政府管理经济的职能尚处于转轨时期，省级联社这种制度安排，在多数地方仍沿用计划经济时期管理国营企业的方式，来管理农村信用社。这实际上赋予了省联社在同一游戏规则中同时充当运动员（金融市场的经营者）和裁判员（省政府的行业管理机构）的角色，并带来角色冲突。

　　运营集中化。主要表现“人才物”管理的集权化、开办自营性业务、对基层行社（包括农合行）管理的集中化。这些做法，客观上有利于统一规范农村信用社经营管理，能解决单个成员不能解决的综合性、宏观问题，但同时往往是脱离适应各地经济发展特点的做法，严重损害独立法人合法经营和广大出资人利益，进而挫伤了基层行社有效服务“三农”的积极性和创造性。

　　服务脱农化。整个农村信用社改革主要由政府部门在设计、运作，并没有让广大农民参与，反映广大农民利益的呼声渠道尚未真正建立。省级联社模式实际运行三年来，一些地方信用社偏离农村社区银行服务方向，“三农”贷款难问题并未真正改善。如农信社改革依然未改变长期所形成的“官营”性质，合作金融机制尚未建立。信用社法人治理行政化，内部人控制依然严重，社员／股东大会形同虚设，未能真正反映广大农民利益，不能实现合作目标，以致一些地方增资扩股艰难，甚至出现群体性退股现象。还有，“三农”贷款难问题并未真正改善。三是一些地方严重偏离服务“三农”方向。在省级联社模式下，为实现可持续发展，追求市场化、商业化取向，往往听命于地方，沦为地方的“钱袋子”，盲目扩张到与自身管理能力不适应的领域，涉足不具备开办条件的业务，而脱离“三农”，片面追求城市化、规模化。

　　管理模式的新探索

　　考虑在现行地方行政管理体制下，如何处置管理地方性金融风险与成本分担问题，笔者提出省级联社模式改组成地方存款保险管理模式，可考虑如下思路：

　　一是改变和重组目前“省级联社”管理模式及其监管模式。

　　即将“

银监会＋“省级联社”大法人（省联社）＋小法人（县级联社）”模式，改组成“银监会＋地方存款保险局＋信用社协会＋县级联社” 模式。

　　将“省级联社”模式改组成“银监会＋地方存款保险管理＋信用社协会”模式，就可解决省级联社运行中所出现“行政化、集权化和脱农化”的状况，摆脱目前省联社模式股权结构与治理结构倒置所带来一些问题，如将本属于县级联社的人才物经营管理权高度集中于省级联社，偏离服务“三农”方向，农民贷款难问题。从而增强县级联社经营自主性，使合作金融真正扎根于农村，服务县域经济。

　　这样，有助于划分中央与地方的管理金融事务责权利，进一步明确和落实地方管理信用社责任，减少政府干预，以扭转当前农村信用社改革存在巨大道德风险的局面。

　　二是“地方存款保险管理＋信用社协会”模式的具体设计。

　　将“省级联社”的管理和监管职能以及省级银监部门的部分监管职能，转移到由省联社分拆改组的地方（农村信用社）存款保险管理局。地方（农村信用社）存款保险管理局负责农村信用社的存款保险、业务监管、处置倒闭信用社。而银监部门只负责信用社市场准入和退出以及高管资格审查等相关事项的监管。

　　将“省级联社”的服务、协调和部分管理的职能，转移到由省联社分拆改组的信用社协会。成立省地两层次范围的信用社协会，负责各自区域范围的信用社业务服务协调工作，包括对信用社服务三农和社区的评价与改善建议，金融业务培训与职业推荐等内容。但二者各自独立，只存在业务指导关系，省地信用社协会会员由县级联社推选包括相当比例的农民社员或股东代表，反映和体现广大农民的根本利益。同时，可以吸收央行和银监等部门专业人员为协会的专家会员，仅为协会提供专业咨询服务以及提供自身观察平台。

　　关于区域性有关清算和业务后事务职能的处理。这些清算和业务后事务处理可以中心或公司等形式挂靠在地方（农村信用社）存款保险管理局或全省性信用社协会。

　　三是将省级联社模式改组成地方存款保险管理模式的配套政策。

　　建立和完善对小额贷款的税收优惠政策。要让信用社在服务“三农”（包含县域经济）与市场化、商业化经营间保持平衡，实现可持续发展，真正保住“社区银行”风格，就要尽快建立和完善对小额贷款的税收优惠政策。要对小额贷款（单户贷款５０万元以下的生产、流通贷款）提供税收减免及其他方面的优惠支持。

　　重新划分监管职能，切实转变对小金融机构的监管方式。对农村信用社等小金融机构的“准入、退出”与监管方式尚未脱离计划经济框架，尤其在省级联社模式下，行政化色彩浓厚。为此，在对农村信用社等小金融机构的监管职能分拆后，地方存款保险部门负责业务监管和风险处置，充当风险买单人，而银监部门只负责信用社市场准入和退出及其相关风险评估，实施强制“退出”手段，形成两者制衡关系，从而促进区域金融充分竞争和新陈代谢。

　　将金融生态改善率列入地方政府政绩考核体系，促进地方政府管理经济方式转变。目前地方政府的政绩考核中含有多项经济指标，如ＧＤＰ、投资、财政收入等等，但是没有金融资产质量和金融生态改善率等指标。为此，建议在相关管理条例中，将不良贷款清收率和金融生态改善率列入地方政府主要官员政绩考核体系。