建设和谐社会重在协调利益关系

　　——中国（海南）改革发展研究院学习十六届六中全会决定座谈会观点综述

　　我国目前存在许多不和谐因素，最根本的原因在于，利益关系的确定与调整存在很大偏差。当前一个很棘手的和深层次的问题是，作为公共利益代表的政府与特殊利益集团的关系问题。

　　目前行政成本太高，年增速大大超过财政收入增速，如果适当缩减开支，用于公共服务方面的支出，能解决很多问题。这是一个“症结”。要构建和谐社会，必须触动和解决这一“症结”问题，否则利益表达和利益诉求就会出现严重障碍和失衡。从一定意义上说，这是一块“试金石”。

　　■本报记者 柏晶伟

　　10月14日，中国（海南）改革发展研究院在北京举办了“政府转型与建设和谐社会：学习十六届六中全会决定座谈会”。来自中央财经领导小组、国家发改委、国务院研究室、国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联、中国社会科学院、清华大学等机构的20多位政府官员和知名专家参加了会议。

　　建设和谐社会，重在协调利益关系

　　与会专家普遍认为，和谐是社会前进的动力，公平正义是构建和谐社会的基础。“和”“、谐”在很大程度上对应着民生、民主，只有立足于以人为本，处理好各方面利益关系，才能更好地实现社会和谐。

　　建设和谐社会要解决的主要问题是，在20多年经济快速增长过程中，从总体上说，虽然广大人民生活水平都有普遍提高，但存在着比较严重的失衡；一定程度上出现了零和甚至负和博弈，广大人民的利益保障和利益诉求机制仍有待进一步完善，如大量的失地农民和失业人口就是这方面的例证。也有专家指出，我国正处于黄金发展期和矛盾多发期，建设和谐社会必然涉及竞争与合作过程中的利益分享和成本分担，首先需要解决利益界定、利益协调和利益分配等重大问题，以保证社会的公平正义，减少利益关系中的不和谐因素。

　　在建设和谐社会的过程中，需要处理好重大利益关系，以促进社会公平和正义。除了城乡“二元”制度结构所带来的利益分化外，有专家指出，目前构建和谐社会需要着力处理好三大关系，即劳动与资本的关系、中央和地方之间的关系以及国家和民间社会之间的关系。处理好劳动与资本的关系，可以对国民收入的初次分配进行有效调节。相对合理的劳资关系一经确立，可以减少大量的交易费用，社会摩擦程度将会大大降低；处理好中央和地方之间的关系，将在一定程度上形成中央与地方在公共品提供方面的分工、竞争与合作，形成有效的问责机制，从而提高社会治理的效率。在此情况下，中央政府与地方政府必须合理地处理分权与集权的关系，充分发挥中央和地方两个积极性。科学安排社会治理中的权力层次，在全社会范围里设计一个合理的“分税制”结构，是处理好中央与地方关系的基本前提之一；处理好国家与民间社会的关系，关键是建立以民主法制为特征的社会治理结构。如果民主法制制度不健全，劳资关系就很难处理好；同样，政府化改革必然陷入“一收就死、一放就乱”的循环怪圈。

　　深化改革，提供社会公平正义的制度保障

　　有专家指出，构建和谐社会的过程是一个发现矛盾和解决矛盾的过程，由于一些矛盾的艰巨性和复杂性，决定了和谐社会的建设任重而道远，需要通过深化改革，为社会和谐提供制度保障。

　　有专家进一步指出，在构建和谐社会过程中，立足于现实，在体制建设方面主要是改革和完善三方面的制度，即公共财政制度，收入分配制度和社会保障制度。其中，公共财政制度尤其重要，因为它与社会保障制度和完善收入分配制度密切相关，特别是在财政收入大幅度增加以后，应该通过各种途径包括转移支付，来增加用于公共方面的支付。从构建和谐社会的目标出发，应该在注重资金运用效果的同时，将增量资金优先用于公共服务方面的支出，尤其是经济欠发达的中西部地区、农村地区及困难群体，以实现基本公共服务的均等化。也有专家认为，目前在“坚持改革方向毫不动摇”的情况下，需要注意改革的科学性和协调性，防止单兵突进，在统筹考虑改革带来净收益的同时，加大综合改革的力度。

　　分配制度对于促进生产和消费起着相当大的作用，公正和公平的分配对于建设和谐社会意义重大。当前贫富差距有所扩大，反映分配状况的基尼系数已经超过了国际公认的警戒线，因此必须要抓紧完善分配制度，缓解不断扩大的贫富差距。目前最迫切需要解决的问题是规范收入分配，保证收入分配制度的透明度和公正性，在这个基础上才能保证收入分配的公正和有效实施。从实施效果来考虑，由于收入分配存在着严重的信息不透明和不对称，容易造成实施过程中的诸多误区。与其把精力放在收不到实际效果的问题上，还不如建立一个规范的收入分配制度，在这样基础上来建立收入分配制度具体政策，减少收入分配中的不合理和不合法的因素，并注重通过税收调节国民收入分配，这样可以有效地缩小悬殊的贫富差距。也有专家认为，实现共同富裕的体制保障是公共服务体制的建立，单纯依靠市场机制有其明显的缺陷，这从过去的改革实践中已经得到了初步的证明，如我国绝对贫困人口仍有2300多万，其数量的进一步减少已经遭遇到制度性瓶颈，需要加大改革攻坚的力度，如负所得税或现金补贴，帮助和引导其脱贫致富。

　　建立社会保障制度是国家长治久安的根本保障，使广大社会成员真正实现“幼有所教、病有所医、老有所养”。有专家指出，自

二战后，发达国家很少出现大规模的动荡与社会“安全网”和福利国家的建设密切相关。目前我国社会保障制度很不健全，现在只有1．75亿人参加

养老保险，1．4亿参加医疗保障，享受失业保障人口只有1亿，与世界上人均ＧＤＰ相近或更低的许多国家相对照，这个比例明显偏低。农村人口社会保障覆盖率则更低。相关统计数据披露，目前约有5000万人享受养老保险，建立社会保障制度的步伐应该大大加快，如果这个制度没有很好建立起来，就根本谈不上建立完善社会经济体制。特别是农村社会保障的相关措施仍有待进一步落实，进度应该适当加快。从农村的实际情况看，社会保障的重点应放在失业保险、

医疗保险、养老保险和社会最低救济制度等方面。

　　适应社会矛盾变化，加快建立社会主义公共服务体制

　　公共服务体制建设的重点之一是，使政府更注重社会体制方面的事务，真正使人民各尽所能、各得其所、和谐相处。有专家提出，要充分认识到建立公共服务体制对于缩小贫富差距、缓解乃至消除社会矛盾中的作用，需要研究和解决三个问题。一是完善市场经济体制是否可以全面解决基本公共服务问题。现在看市场在解决公共产品过程中存在着严重失灵，在基本公共产品供给层面还需要另辟途径。市场化改革比较好地解决了私人产品供给，但是公共产品完全采用市场化的办法行不通。在全社会公共需求矛盾特别突出的情况下，应当加快建立公共服务体制。二是财政保障体制问题。公共服务体制问题不解决，政府应该承担的职责不明确，公共财政体制和社会保障体制问题很难解决。三是公共服务体系在整个大制度安排中不明确的问题。如果公共体制总体设计问题没解决，事业机构改革设计再好，也只能从精简机构方面考虑。需要在继续完善社会主义市场经济体制过程中，加快建立社会主义公共服务体制。

　　专家们普遍认为，基本公共服务均等化有助于体现社会公平和公正，实现共同富裕。从现实出发，有专家认为，近年来通过转移支付并没有实现区域间基本公共服务的均等化，体现在目前的中央与地方的关系上，财政转移支付以地区经济总量为主要依据。应当看到，基本公共服务均等化是走向共同富裕最根本的制度安排，它可以在一定程度上减少由于要素差异所带来的收入差异。在建设小康社会的过程中，应该认识到，现在基本公共服务均等化不仅是水平或能力问题，而是一个制度转型问题。需要理顺思路，在公共服务体制建设方面解决以下问题，一是以公共服务均等化为重点的中央与地方关系；二是公共服务责任和支出能力相匹配；三是在这些前提下，建立中央对地方严格的公共服务问责制。

　　专家们普遍认为，虽然财政部门不断强调转移支付对于基本公共服务均等化的作用，但从实施结果来看，还有很长的路要走。以城乡差距、地区差距为代表的贫富差距近年来不仅没有缩小，反而有所扩大。财政在基本公共服务均等化中的作用有待进一步发挥，离严格意义上的公共财政体制还有很大的距离。公共服务体制问题不解决，想解决公共财政问题很困难。只有在明确政府总体责任的基础上，理清中央和地方的各自的责任范围，并强调执行过程中的问责制，公共财政体制建设才能有的放矢。目前的财政转移支付主要以经济总量为基础，偏重强调税基和财源，对公共服务均等化需求重视不够，应该在财政转移支付过程中，以基本公共服务均等化为目标和重点，优化财政支出结构。有专家并对此进行了论证：对一年财政增收几千亿元（今年能增收7000亿元）来说，拿出一小部分用于农民和其他贫困人口能做很多事。再比如说义务教育免收全部费用，由财政包下来只需要增加800亿元。也有专家提议，需要改革和建立国有资本经营预算制度，促进利益协调。中央企业利润去年已达6300亿元，今年还要高。在这个框架下，可以将国企上交的利润中拿出一部分用于支付改革成本和增加社会保障基金，推动基本公共服务均等化的实现。

　　和谐社会对政府行政管理体制改革提出了更高的要求

　　一些专家指出，和谐社会作为一种制度安排，本身带有公共品的性质，需要建立服务型政府，明确政府的职能定位，强化其社会管理和公共服务的职能，约束自身的行为，防止职能的“越位、缺位和错位”，从而在和谐社会建设中发挥更积极的作用。

　　专家们普遍认为，在构建和谐社会过程中，政府应该发挥更直接、更重要的作用。目前政府职能分经济调节、市场监管、公共服务、市场管理四个方面。由于政府具有其动员资源方面的特殊性，应该在和谐社会建设当中发挥带动作用，成为和谐社会或者是促进社会和谐直接创造者和提供者。

　　有专家进一步指出，目前政府在角色和职能定位方面，依然存在着旧体制留下的烙印。如各级政府仍以经济发展目标作为主要的政绩依据；政府在很大程度上依然是许多公共性资源的直接调控者，并依然通过政治或行政手段来配置；而在协调利益关系、平抑利益分化等方面，政府的公共服务职能远没有到位。也有专家提出，在和谐社会构建过程中，政府既是教练员也是运动员，在和谐社会建设过程中责任重大，承担最终和不可推卸的责任，需要强化政府职能转变，加大行政管理体制的力度，建立公共服务型政府。而在某些特殊领域，可以适当引入市场机制，结合采用公司伙伴合作这样的机制或多元参与下的多元供给，或为市场参与提供有效的制度环境，如政策、法规和市场监管等，促进整个和谐社会的建设。

　　有专家特别指出，目前我国中央与地方的关系就不够和谐，矛盾突出。随着分税制改革的推进，政府增加收入的问题在一定程度上得到了满足，但是现在要解决的是政府有效地规范财政支出结构的问题。现在很多社会矛盾，包括公共产品供给不足，都与中央和地方权责界定有很大关系，也与公共财政有紧密相联。如在公共服务的分类和分工上，如何进行分权与授权、确定全国性公共品和地方性公共品、各级政府在公共服务供给过程中的职责、公共服务供给过程中的执行、监督、检查等仍然需要进一步完善，在此基础上才能实现事权和财力的相匹配。也有专家指出，需要把构建和谐社会过程中的宏观逻辑与微观机制之间的关系，要通过相应的制度安排，把这个目标内生为各级政府自身的追求，而不是单纯的指标考核，形成中央地方在公共服务供给上既有竞争、又有合作的动态的和谐体制。

　　有专家指出，我国目前存在许多不和谐因素，最根本的原因在于，利益关系的确定与调整存在很大偏差。当前一个很棘手的和深层次的问题是，作为公共利益代表的政府与特殊利益集团的关系问题。也有专家指出，在当代社会中，不能否认政府或者其中的个人也是行为主体，但是，它更应该是体现公共利益的行为主体，而不应该成为具有自身特殊利益的市场运营主体。目前行政成本太高，年增速大大超过财政收入增速，如果适当缩减开支，用于公共服务方面的支出，能解决很多问题。这是一个“症结”。要构建和谐社会，必须触动和解决这一“症结”问题，否则利益表达和利益诉求就会出现严重障碍和失衡。从一定意义上说，这是一块“试金石”。和谐社会建设过程中必须减少寻租、腐败等造成的不和谐因素，推动社会健康发展。

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