光收紧“钱袋子”还不行

　　■每周财经评论

　　□杨涛

　　要促使地方政府经济行为的理性，需要对地方财源有“破”有“立”，“破”的是土地财政、隐性政府债务的膨胀，“立”的则应是地方政府发债权的明确、地方税种的创新和完善

　　继国务院9月初开始土地调控新政以来，最近又有消息说，土地出让金管理改革已进入冲刺阶段，新的《土地出让金收支管理办法》将很快出台，目标直指收紧地方政府处置土地出让金的权力。最近数年，许多地方政府的“钱袋子”已经严重依赖土地出让。

　　显然，这一改革至少具备两个方面的重要意义。一是，能够有力控制地方政府对土地的过度开发，防止建设用地增长过快，避免地方政府推动的投资增长成为宏观经济发展中的不稳定因素；二是，延续多年的土地开发狂潮，已造成大量失地农民的利益未得到合理补偿，形成影响社会稳定的因素，在全面建设和谐社会的大幕拉开之际，这一改革举措显然有助于从源头上解决这一问题。

　　不过，在此基础上，笔者认为有必要对土地出让金改革的政策效果进行更全面细微的考察，以防止运行中可能出现的政策偏差。

　　首先，要考虑长期内对地方政府“经济行为”的影响。改革开放以来的地方政府投资冲动，既与现有政府管理体制和政绩考核机制相关，也是城市化的巨大融资需求与城建投融资体制落后的矛盾所致，土地出让金改革并不能从根本上改变这种局面。

　　在此前提下，彻底变革地方政府的“土地财政”，短期内可以有效控制土地过度开发，但长期内要注意几种政策效果的偏离。一是“收支两条线”管理实施后使资金使用自由度下降，但由于地方

财政部门和人大预算审核都受到较大的地方政府行政权力影响，因此也可能出现“预算软化”而流于形式。二是在资金缺口压力下，地方政府会逐渐承受新管理模式带来的隐性的土地成本增加，在这种情况下，可能会对经济增长和市场运行产生成本转嫁压力。三是在土地财源受制的情况下，地方政府会大量诉诸各类隐性负债来解决建设资金需求，造成地方财政风险的迅速积累。

　　可以看到，这些可能性都会使出让金改革效果大打折扣。归根结底，要促使地方政府经济行为的理性，需要对地方财源有“破”有“立”，“破”的是土地财政、隐性政府债务的膨胀，“立”的则应是地方政府发债权的明确、地方税种的创新和完善，如此才能使地方城市建设、经济发展与财源获取走上一条可持续的健康道路。

　　其次，要考虑对地方政府“公共行为”的影响。土地财政严重扭曲了地方政府的公共治理行为，使其往往不自觉地为了财源和政绩而放弃对失地农民利益的保护。包括出让金在内的土地改革，如果只是降低土地开发总量，并不能反映出对被征地农民的利益保护。要求土地出让金改革解决如此复杂的体制问题有些勉为其难，但起码可以对政府合理的“公共行为”产生一些积极影响。一方面可以考虑增加土地补偿金比例，改变近乎无成本征地的现状；另一方面，在改革中明确出让金纳入预算支出的使用范围，除了城市建设用途外，更多考虑社会保障类公共性开支，尤其是改善被征地区域公民生活条件的支出。笔者曾作过一项研究，许多城市的土地出让金收入增长迅速，但同期城建资金却增长缓慢，可见不少出让金也并没有用于城市化的迫切需求，既然如此，还不如明确规定将土地出让金用于增加社会公共服务。

　　最后，围绕出让金进行的土地财政改革，如果运用得当，对

房地产市场会有两方面积极作用。一是增加透明度。当前房地产市场失衡、

房价不合理的一个重要原因，就是严重的市场信息不对称，造成供求行为的各种扭曲。这种信息黑箱，从土地开发阶段就一直延续下去。借助规范土地财政，可以从源头促进房地产市场的信息公开、透明，为市场健康运行奠定基础。二是稳定预期。土地稀缺性造成房价上涨预期是正常的，但地方政府参与的拍卖、炒作等现象都非正常扩大了房价预期，以出让金改革来规范地方政府行为，倒可以促使房地产市场预期与有效需求回归合理边界。

　　(作者单位：中国社科院金融所)(P1184352)