建立“农村意外保障体系”促进社会和谐

　　构建和谐社会一个尚未引起关注的重要问题

　　——建设新农村的一个巧妙有力的杠杆

　　■本报记者谢宝康

　　中共十六届六中全会刚刚通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，社会和谐发展的问题再次成为举国关注的焦点。二元经济结构、分配不公、城乡差别、农民缺少基本的社会保障等问题，是社会和谐的主要障碍。在农村，农民缺少最基本的保障，对生活缺乏安全感是农民面临的最主要的担忧，同时也是许多社会矛盾和问题的根源之一。

　　免收农业税、实行九年义务教育、推行“新型农村合作医疗”等都是政府在生产、教育、医疗等方面为广大农民提供的分享发展成果、促进社会和谐的种种努力。但还有一些问题需要引起重视。仅就医疗保障方面看，由于“新农合”覆盖面还有限，更主要的问题是它主要解决看大病的问题，受益的主要对象一般是身体欠佳的老年人，而农村的青壮年劳动力缺少有效的保障。

　　农民家庭收入的来源是农村青壮年劳动力。不论是从事农牧业生产还是进城务工，他们都肩负着支撑、养育全家的重任。而农村家庭小型化、农村人口老龄化更突出了主劳力在保障家庭的收入和稳定中的作用。如果一个家庭的主要劳动力身体健康、不受到意外伤害，这个家庭的经济来源就有了稳定的基础。反过来说，家中的“顶梁柱”一旦由于意外倒下， 很大程度上将导致老少无依、负债累累， 增加政府和亲友的财政负担，严重时更会导致家庭的解体和破裂，威胁社会的和谐稳定。

　　因此，“保”住壮劳力，就是保证农村家庭收入的来源，也就是解决农村诸多问题的关键所在，而这一问题恰恰被人们忽视了。

　　中国人寿保险股份有限公司经过深入研究提出一个构想：通过由政府主导、农民参与、保险行业负责实施的方式为农村青壮年劳力提供有效的人身意外保障，在全国农村普遍建立“农村意外保障体系”，这是促进社会和谐发展、建设新农村的重要途径。

　　在接受中国经济时报记者采访时，中国人寿保险股份有限公司总裁吴焰说，建立和谐社会必须重视加强面向农民的保障能力建设，通过多种方式为农民提供切实有效的保障。在发展农村养老、医疗保障的同时，着手建立“农村意外保障体系”，这也是促进社会和谐、建设新农村的一个重要杠杆。

　　意外伤害成为农村青壮年劳动力的一大“天敌”

　　农村主要劳动力遭受意外事故而使其家庭丧失主要收入来源，是农民面对的一大风险。不容忽视的是，农村家庭主要劳动力遭受意外事故发生比例还比较高。

　　一方面，由于城市经济的快速发展及农村失地现象的加剧，大量的家庭主劳力（1．4亿农民工中80％为青壮年）涌入城市，从事城市居民不愿从事的脏、累、风险高的行业。由于他们的流动性大，工作更换频繁及缺乏培训，加上多数休息时间不足，导致事故发生概率进一步增高。据统计，2004年共有10．8万农民工因生产意外致死，死亡率0．08％、伤残率高达0．5％。

　　外出打工是农民收入的重要来源。随着城市化进程的推进，越来越多的农村人口将转化为城市人口。要让越来越多的农村人口转变为城市人口，除了提供工作岗位外，还要将他们逐步纳入城市社会保障的覆盖范围。而目前这个问题尚比较突出，除少数城市、个别敏感行业（如煤炭等危险性大的行业）、个别项目（如重大伤亡事故的赔偿）外，针对全体进城农民的养老、医疗、失业、工伤、救助等基本社会保障制度均尚未建立起来。在建立和谐社会的背景下，这个问题就显得尤为突出。

　　另一方面，在农村从事农副业活动人员，由于从事活动种类繁杂，专业化程度不高，劳动保护措施缺乏，导致意外事故发生频繁。

　　中国预防医学科学院等机构对北京市的死亡登记报告资料的研究表明，城区人口前三位死因是脑血管、肿瘤和心脏病，郊县人口的前三位死因分别是脑血管疾病、心脏病和意外伤害。

　　另据浙江省疾病预防控制中心2005年公布的数据表明，近年来，浙江省伤害平均死亡率为67．65／10万，伤害死亡是居民第四位死亡原因。死亡率农村明显高于城市，农村为99．1／10万，而城市总伤害死亡率为38．04／10万。交通伤、坠落、自杀和溺水成为主要死因，也是居民早死的重要原因。

　　农村劳动力一旦遭遇疾病或者意外人身伤害，对整个家庭成员都将是致命打击，从经济角度考虑，该家庭很可能会陷于“贫困陷阱”。1998年的“第二次国家卫生服务调查”发现损伤和疾病是农村致贫的重要原因。

　　农村单个小农家庭经济暴露于这种严重风险之下，对于整个农村经济以及一个农业大国而言都是危险的。

　　目前发展农村意外保障的障碍和不足

　　然而，这一风险迄今为止仍缺乏有效的保障。

　　对于农村务工人员，首先，社会保障覆盖面窄。劳动和社会保障部提出的“平安计划”预计三年内普及采矿和建筑业农民工工伤保险，但它仅能覆盖约3700万农民工。

　　其次，现有商业保险覆盖率低。资料显示，河南开封市参加工伤保险的农民工仅占全市高风险行业农民工总数的0．5％，而四川省农民工只有3．4％拥有工伤保险。而对于在务农或者从事副业的人而言，他们缺乏社会保障，而现有的商业保障覆盖率低。据统计，2003年，安徽省农村商业意外险参保人数40万，仅占当地农村总人口的1％。

　　原因在于，传统的农村商业保险发展模式面临诸多挑战，难以实现跨越式发展。

　　一方面，农村消息闭塞，农民缺乏对保险的了解和认同。现有商业保险产品价格过高，农民无法承受；且缺乏针对性，不能满足农民的真正需要。

　　另一方面，农村地域广阔，人口分散，在农村建立寿险销售网络难度大，投保、续保和理赔都更加复杂。相对于城市市场，开发农村市场成本高而利润低，这使得很多寿险公司不愿进入农村市场。

　　此外，寿险行业在农村还面临一些其他方面的挑战，如农民收入季节性强、波动大，需要设计相应的保险产品。这都使现阶段农村商业寿险集中服务于经济发达的一些乡镇及富裕农户，总体保险密度和覆盖率较低。据保监会人身保险监管部的有关研究，以2001年为例，中国农村户均寿险保费才3元，只相当于全国人均寿险保费128元的2．3％，若按农村人均寿险保费来算，则会更低。综上所述，农民迫切的保险需求及其较低的支付能力和保险公司较高的开发成本之间的矛盾极大限制了现阶段农村寿险的发展。

　　建立农村意外保障体系是“新农合”的必要补充

　　解决经济社会发展中的不和谐因素将成为政府工作的“长期历史任务”和“重大现实课题”。由于严重的失地情况和家庭小型化、人口老龄化的发展趋势，农村原有的风险保障机制逐渐减弱，而政府提供的社会救济体系则覆盖面不足，而且面对庞大的人口基数，其作用也往往是杯水车薪。

　　事实上，资金缺乏已成为困扰新农村建设的最大难题。据有关部门初步预测，到2020年，新农村建设需要新增资金15万亿元至20万亿元。那么如何使政府有限的财政补贴起到“四两拨千斤”的作用？有没有事半功倍、巧妙有力的杠杆可用呢？

　　调查表明在保障方面，重大疾病、意外事故和养老问题是当前农村居民最担忧的几件大事。由于养老产品的成本及价格偏高，无论是社会保障还是商业保险，都难以真正大面积覆盖所需人群，满足他们的养老保障需要。“新农合”的普及正在很大程度上帮助农民解除“无钱治大病”的担忧以及因病致贫或因病返贫的困境，但“新农合”的功能毕竟是有限的，青壮年劳动力面临更大的问题是意外伤害。

　　与城市居民大多有企业和单位为依托所不同的是，农民家庭自己就是一个小小的经济体，生产和消费自成一体。加之我国农村经济发展滞后，农民收入低、来源少，使得农民对意外风险的抵抗能力非常脆弱。

　　国务院发展研究中心2003年的调查表明，在农村贫困户中，疾病和意外伤害致残是致贫的一个重要原因，河南、陕西、四川等省的比例甚至高达40％—50％，这一问题已经成为影响农村经济发展和农民脱贫致富奔小康的重要制约因素之一。

　　在这种情况下，建立“农村意外保障体系”在规避意外风险和提供长期收入补充方面的功能将在很大程度上解决农民的后顾之忧。扩大人身意外保险在农村，尤其是在落后地区和对贫困人群的覆盖面意味着对中国最广大的人群提供了基本风险保障。

　　相对于医疗和社会保障来说，对农村主要劳动力提供意外风险保障必不可少，也具有现实意义。

　　首先，它是“新农合”的必要补充。由于青壮年生大病的概率低于老年人，而其遭受意外的概率高，所以农村意外风险保障的提出，恰好弥补了“新农合”无法提供而农村青壮年劳力迫切需要的保障空缺。

　　其次，它将大大增强广大农民家庭的安全感。它可以在家庭主要劳动力遭受意外伤害打击的情况下，为普通农户家庭提供财务补偿，将在极大程度上保障家庭及社会的和谐稳定发展。

　　第三，助推农村消费市场的启动。农民消费意愿较低，除了可支配收入不足以外，在沿海和较为发达地区，更主要的原因还是生活缺乏基本保障，安全感较低，如果有“新农合”提供的医疗保障，再加上“农村意外保障体系”解决了对于意外伤害的安全感问题，那么对多年启而不动的农村消费市场也可能起到助推作用。

　　建立“农村意外保障体系”应由政府主导、保险行业负责实施

　　建立农村意外保障体系，覆盖尽可能多农村人口最基本的人身意外保障需求，单纯依靠现有的商业模式和商业保险公司的自发努力是远远不够的。

　　麦肯锡公司全球副董事胡忠兵博士指出，在全球100多年商业寿险发展的历史中，商业寿险公司还从来没有在服务最低收入的人群中有过成功的经验。因此，为了最大限度地拓展寿险在农村地区的覆盖面，政府必须发挥主导作用。当然，各国政府选择发挥作用的方式不同。例如，印度政府通过监管政策强制要求保险公司开展农村业务，即如果保险公司在农村地区的销售达不到一定的比例，则不得在其它地方发展业务。这一做法虽然有利于农村业务的发展，但却限制了行业的整体发展。事实上，印度寿险行业的发展远远没有中国寿险行业的整体势头好。

　　因此，中国政府应当寻找更为有效的途径，推动寿险公司大力拓展农村业务。

　　中国人寿保险股份有限公司总裁吴焰在接受中国经济时报记者采访时认为，建立农村意外保障体系必须从农民家庭的源头抓起，而不是待农民进城之后通过用工单位来解决。现在，个别城市、个别行业已经带有强制性地要求用工单位为农民工建立工伤意外保障，但很难做到广泛覆盖，政府监管成本也很高。

　　农民工外出打工时间的流动性、行业的多样性和地域的分散性等特点，以及除农民工之外尚有大量的农村青壮年劳动力留在农村从事农副业生产，决定了解决农村青壮年劳动力的意外保障的思路必须从农村家庭入手，而不仅仅是在城市农民工用工环节解决。因此，只有由政府出面主导，在农村家庭普遍推行，农村青壮年劳动力的意外保障体系才能迅速而全面地建立起来。

　　中国人寿保险股份有限公司借鉴“新型农村合作医疗保障体系”的运作方式，提出通过建立“农村意外保障体系”来解决农民普遍担忧的意外事故风险。具体思路是由政府主导，保险行业具体负责实施。其基本设想是：如果农村家庭的一个主要劳动力每年投保10元，加上政府补贴10元，在有意外发生的情况下，就可以对该家庭提供约2万元的意外风险保障，“农村意外保障体系”就可以基本建立起来。按照这种假设，覆盖所有的农村家庭仅需要政府每年出资约20亿元；即使全部由政府出资，或把保障额度提高一倍，政府每年也仅需出资约40亿元。

　　这一体系的建立将大大减轻农民因为意外事故造成的损失，其财政负担远远少于“新农合”所需的每年130－250亿元的政府支出，但收效却毫不逊色。而且，如果条件好的家庭希望提高保障额度，或其他成员也要参加意外保障，可以同时通过购买补充商业保险由个人承担费用的方式来完成保障。

　　“农村意外保障体系”与“新农合”异曲同工，虽然二者的保障对象和保障范围有所不同，但是其保险定位类似，都是以实现社会效益、保障社会和谐发展为宗旨，服务于尽可能多的农村人口和农村家庭。

　　和“新农合”对比，“农村意外保障体系”更适合由商业保险公司来运作和管理。从产品特点来看，意外保险产品简单统一、赔付概率相对较小，而且费率便于计算、收支易于控制。相对于医疗保险而言，其投保手续简单，意外判定容易，赔付过程简单并且寿险公司现有的业务处理系统就可以完全满足要求。如果采用政府支持商业运作的方式，既可释放政府的有效资源，又可以充分发挥商业的竞争机制优势，达到其社会效益和经济效益并重的效果。

　　这一点从中国人寿在推进农民工意外险的实践中可以得到证明。

　　据中国人寿保险股份有限公司总裁助理苏恒轩介绍，中国人寿“农民工意外险”在重庆市城口县的试点工作已初见成效。重庆市城口县是国家级贫困县，农民工达4．3万人（占农村总劳力的42％），其中70％以上从事煤、金属矿的开采工作。近十年来，死亡200余人、致残近1000人。自2005年起，采取政府推动、企业运作、自愿参与的方式，中国人寿城口县支公司针对外出务工农民推出50元保一年的意外伤害综合保险。其中县政府补贴30元，个人出20元，最高意外伤害保额3万元、意外伤害医疗保额2000元。在试点中，县乡政府和中国人寿城口支公司从领导小组、到培训宣传、以及发展服务网络都紧密合作，取得了良好的效果。试点覆盖率高达70％，财政补助到位而且赔偿较及时。村民反映参加保险后全家放心，获赔后避免了可能出现的致贫困境。政府不仅减轻了救助负担，也融洽了干群关系，还增强了做大做强外出劳务经济的信心。

　　实践证明，建立“农村意外保障体系”不仅简便易行，而且对社会和谐、农村稳定起到强有力的杠杆作用。同时可以实现政府、企业和农民个人的多赢。

　　政府可以借鉴在“新农合”试点和推广过程中建立积累的客户和运营经验，利用其强大的公众影响力、宣传渠道和相应的基层组织积极推广和普及“农村意外保障体系”。保险企业则负责包括销售、核保、理赔等一系列具体的运营服务。在推广“农村意外保障体系”的过程中采取这种“由政府负责主导、保险行业具体实施”的方式，有利于实现运作的专业性和有效性，缓解政府的救助压力，释放社会保障资源，消除社会发展的不和谐因素，从而进一步增强社会稳定性，为中国持续稳定和谐发展提供保证。

　　发展农村意外保障体系也是做大中国寿险业的重要途径

　　保险与其他金融平台相比，除了基本的金融功能外，还有社会稳定器的作用。随着今年6月份《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（简称“国十条”）的颁布，保险业做大做强的动力正在加强，可以预见的是，中国保险业将迎来又一轮快速发展的周期。据专业机构预测，中国将在2010年前后成为全球第七大保险市场。

　　世界各国通常都是从经济效益的角度来衡量寿险行业发展的水平，其主要指标是与保费收入有关的保险深度（寿险保费占ＧＤＰ的百分比）和保险密度（人均保费）。中国保监会主席吴定富指出，中国的特殊情况要求中国寿险行业的发展应该本着经济效益和社会效益并重的原则，即在衡量行业发展水平时，不仅要看保费收入，而且还要看保险覆盖率和基本风险保障水平等与社会效益有关的指标。

　　吴定富认为，“做大”寿险可以从两个方面入手。一方面是加强寿险在中国金融体系的比重和在人民生活中的作用，提高保险深度和保险密度；另一方面是提高城乡寿险覆盖率和风险保障水平，尤其是通过发展农村寿险来实现行业做大的目的。在农村，现有的商业保险品种较少、针对性不强，难以充分满足广大农民的需求。而由于现阶段国家的财政资源有限，导致目前农村社会保险覆盖面窄、保障程度有限，无法普遍惠及广大的农村人口。政府大力推行的“新型农村合作医疗保险”在2006年试点县达到全国的40％，而农村“基本养老保险”现有覆盖率还不到10％。积极探索和推广适应农民需求的投入少、见效快，行之有效的“保障办法”，是扩大寿险覆盖率、提高风险保障水平、推动中国寿险业做大的重要途径。

　　力争在2010年底之前实现全面覆盖

　　综上所述，通过“农村意外保障体系”这个巧妙有力杠杆的建立，可以达到国家与社会、行业与企业、农村经济和农民家庭的多赢局面，对于和谐社会和新农村的建设意义重大，而且还有利于提升我国的国际形象。因此，建立“农村意外保障体系”应引起中央政府的高度重视，将其作为促进我国经济和社会协调发展的基本措施之一。保险行业也应该将协助政府推广和普及“农村意外保障体系”作为今后一个时期的主要任务来尽快实施。这也是保险行业贯彻落实“国十条”和六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的一个具体的、重要的举措。

　　吴焰建议：如果“农村意外保障体系”能够与七部委正在推进的“新农合”一起实施，则可以在三到四年之内，也就是在2010年底之前实现对全国农村家庭意外保障的全面覆盖。吴焰还建议，应该把建立健全农村和农民的风险保障能力建设作为各级政府的一个工作重点来抓，并将其作为考核政府工作的一个重要指标建立起来，这样才能真正为广大农民提供切实有效的保障，才能有力推动社会主义新农村建设和和谐社会的构建。