地方政府“卖地生财”将寿终正寝

　　土地出让金全额纳入地方财政预算

　　记者从国土资源部相关人士处证实，继9月初国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，提出调整分配机制以解决地方政府“土地财政”问题后，具体的《土地出让金收支管理办法》也基本草拟完成。据悉，这个《办法》草案中提出，土地出让金将全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”，并接受地方人大的监督。此外，为规范地方政府土地出让金收支，《办法》还提出将采取在国库中设立“国有土地有偿使用专账”的方式，按照土地出让金收入的一定比例建立“国有土地收益基金”，并规定地方政府不得作为当期收入安排使用。

　　“可以预见的是，地方政府‘卖地生财’的模式行将走向末路。”中国指数研究院华东院副院长陈晟认为，国家制订政策都有一定的脉络，在收紧土地“闸门”后，强化对土地资金的监管又成为重要的一步，土地出让金收支管理办法便体现出国家通过“反哺”农村、居住保障等推动城市协调性发展的目的。不过，也有些专家指出，如果没有好的法律制度、严格的管理制度及执法机构，要想达到上述目标同样不容易。新的土地出让金管理体系能否减弱地方政府对土地审批的冲动，能否清除一些地方官员与

房地产开发商合谋，这些仍有待观察。

　　香港天成国际投资集团(中国)控股有限公司总裁李鑫东告诉记者，土地出让金是土地批租时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用价格，所以也可称之为“地价”，包括土地开发投资费用和使用期内的全额土地使用费。中国城市这些年的蓬勃发展，土地出让金可以说功不可没。这一收益在短期内刺激了城市的飞速发展，但也透支了城市的未来。上个世纪80年代，我国借鉴了香港地区的土地批租制度，客观上解决了土地不能流转的问题及城市改造建设资金匮乏的问题。而后在90年代，国家改革了供地政策，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用，政府通过出让土地收取土地出让金。虽然供地政策改了，但征地制度却没有改变，用计划经济的办法低价征地，又高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制。

　　随着经济的发展，这一制度的弊端越来越明显：一是地方政府不顾实际，超国民收入搞基础建设；二是地方政府通过多收地租赚取费用，不仅抬高了企业的二次成本，还严重影响了企业的生存和发展。三是土地批租价格的上升在一定程度上抬高了

房价，使许多中低收入阶层因购房而影响了正常的生活消费。四是土地出让金和相关税费的土地收入已成为不少地方政府的“金库”。由于无法核实土地开发的成本，很多地方隐瞒、截留了土地出让收入，土地出让金已经成为地方政府的“第二财政”，地方政府土地收益越来越多，成为当之无愧的“土财主”。五是土地批租制下，土地的分配格局是中央和省一级政府审批土地，而土地出让权则在地方。中央与地方关于土地出让金的博弈使广大被征地农民的权益难以落到实处。

　　酝酿已久的土地出让金改革方案将以《土地出让金收支管理办法》的形式出台，国土资源部专家表示，此次土地出让金改革将集中在“收支分开”和“专款专用”上，原则上保证土地出让金不再是地方政府操作的“小金库”，同时将一定比例的土地出让金专门用于保障类住房的开发建设。文件的内容涉及建立土地出让金收支专户、土地出让金全额进入地方预算、土地出让金的分配体制、建立国有土地收益基金设想等方面，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金将重归规范管理。但是，我们必须清醒地认识到，对土地出让金的监管也不能寄希望毕其功于一役。

　　业内人士担心，由于有关部委对于地方政府土地出让金的数量没有准确、具体、全面的掌握，监管中难免存在盲区和空白，因此对地方政府土地出让金的监控成效要打个问号。但李鑫东认为，随着房地产

宏观调控实施细则的相继出台，将对房地产市场的非理性繁荣起到一定的治本功效，并且，从更宽广的视角来看，沿着这一适度集权方向推进的政府治理层面上的改革，是弥补我国分权体制下许多体制不足的必要配套举措。土地出让金改革开创了一个平衡区域发展和兼顾弱势人群利益的良好动向。

　本报记者:洛涛