民航新规折射部门利益膨胀

　　民航总局再陷法规风波。黄金周后，媒体纷纷报道，已经送审的《民用航空飞行标准管理条例》草案提出，乘客的十类行为将受到最高一万元的处罚。

　　保障飞行安全无可厚非，但是这种只要求乘客一方尽义务的立法却引来批评无数。回顾此前的民航立法，强调乘客方的义务是主流，对于航空公司的约束反而只停留在纸面文章。就拿与普通百姓关系最密切的航班延误来说，北京媒体上周报道，民航总局新闻处负责人明确答复，航班延误补偿政策的指导性原则目前没有任何变化，民航总局不会对航空公司实施强制规定。

　　如此立法，绝非民航一家。《瞭望》新闻周刊近日发表题为《警惕部门利益膨胀》的文章，毫不留情地直指这类流弊。民航的此次立法，只是一个小小的注脚。事实上，通过立法将部门利益最大化已经成了不少行政职能部门的常用手法。

　　立法争夺的正是执法权。就拿民航总局此次的管理条例来说，最敏感的乍一看是下限500元、上限一万元的处罚金额，更敏感的却是执法的主体是谁。无论是航空公司还是随之成立的专门机构，都掩盖不了这样一个关键事实：这个处罚权本来是不存在的，但某个行政管理部门却通过自行立法后衍生获得。正如《瞭望》的文章所指出的那样，政府机构经常性地通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”来使部门利益法定化。近20年来，在全国人大通过的法律中，由国务院各相关部门提交的法律提案占总量的75％~85％。此外，还有大量由行政部门制定的行政法规、部门规章，同样具有法律约束力。

　　不公平的“职权法定”，对于市场公平原则的破坏是显而易见的。就以此次民航立法来说，一方面，民航总局陷入了既当运动员又当裁判员的误区；另一方面，这种行政手段彻底破坏了公平原则。乘坐航班，普通乘客和航空公司应是公平博弈的两个主体，但是一纸立法却赋予了航空公司难以约束的权力。换言之，两者的关系不再是对等的，而是片面的管理者与被管理者、监督者与被监督者的关系。联想到今年8月发生的飞行员殴打乘客事件，仅仅是乘客对操作程序发表意见，一个感觉不爽的飞行员就能够动手。如果手握高达二十倍的处罚自由度，是不是机长一不高兴就能开出几张万元罚单呢？

　　明显的权利和义务不对称，立法者不会没有任何察觉，歧视性条文的公然问世只能用“利益推动”来解释。事实上，垄断民航市场的三大集团都属于民航总局的嫡系，因此立法中闪烁航空公司的主张并不出人意料。相对于航空公司实实在在的权力，乘客却是处在极度弱势。当民航的立法解脱了航空公司应对航班延误承担赔付之责，旅客的权益却变成了“机场不得关闭空调和灯光”和“延误时向旅客供应盒饭”这么可怜的几条。当然，这种不对称并不仅限于民航，它还存在于金融、交通、能源等等领域。

　　警惕部门利益膨胀，拥有特殊背景的《瞭望》选择了一个特殊时刻公开发言，传递的信息远非一篇文章那么简单。如何确定政府职能与市场职能，如何划分市场边界与行政边界，如何区别市场行为与政府行为，《瞭望》的“发炮”带来的是期待。