化解公地悲剧的自然资源产权之路

　　“公地悲剧”产生的原因，就在于产权主体虚位和责任主体虚位。产权主体虚位，就会出现“有人上树摘果，无人浇水施肥”的局面；责任主体虚位，则形成“不花白不花，白花谁不花”的结果。自然资源的国有产权，从我国自然资源产权制度安排的一开始，就具有无限排他的地位，在社会生产中，自然资源无形中成为一种“公地”。

　　文／陈星 陈亚芹

　　美国加州大学学者加勒特·哈丁的著名论文《公地的悲剧》在1968年发表以来，“公地悲剧”这个表述已经成为了一种象征，它意味着任何时候，当许多人任意共同使用一种稀缺资源，便会发生环境的退化。哈丁在文中举了一个有趣的例子：一个小村庄，有一片牧民可以自由放牧的公共牧场，牧民的直接利益大小，取决于其放牧的牛羊数量，如果每个人从一己私利出发，就会毫不犹豫地多养羊，因为收益完全归自己，而草场退化的代价则由大家负担。一旦过度放牧就会损害公共牧场的草地，直到草地耗尽，所有人都会失去收益。在实际的状况中，尽管所有牧民都知道这个浅显的道理，但由于放牧数量多少会使自己的收益变化很大，因此在做出牛羊数量限制的时候，他总是尽自己的最大利益来考虑，而不考虑公共草地的承受能力，因此，每一位牧民都这样思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直到无法再养羊的局面。

　　“公地悲剧”产生的原因，就在于产权主体虚位和责任主体虚位。产权主体虚位，就会出现“有人上树摘果，无人浇水施肥”的局面；责任主体虚位，则形成“不花白不花，白花谁不花”的结果。就像那些放牧人一样，你不进入别人就会进入，因此，“公地悲剧”的最大“悲剧”不仅仅是资源配置的无效率，还表现在放纵人们去浪费，就如人人都知道节约是美德，可是谁也不愿委屈自己。

　　我国自然资源产权的初始界定造成产权“公地”

　　“我们不只是继承了父辈的地球，而是借用了儿孙的地球”——《联合国环境方案》曾用这句话来告诫世人。这句话不但提出了自然资源产权的定位，也同时说明了自然资源的代际产权分配与可持续发展问题。

　　一般而言，公共的自然资源(简称自然资源)包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。这些资源的所有权应该由全体社会成员共同享有，是人类社会经济发展共同所有的基础条件。自然资源不具有占有和使用上的排他性，想要使用它的任何个人都可以使用。同时，自然资源属于个人消费品，也可以说它具有竞争性，即一个人使用自然资源会减少其它人对它使用。自然资源具有整体性，一旦公共资源受到破坏，其整体价值也将受到影响。

　　自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，在任何国度中都具有突出的位置。我国自然资源产权制度，是在推翻自然资源私有产权的基础上建立的公有产权。与以往的自然资源产权制度相比，有着深刻的制度蕴涵。新中国的成立，经过土地改革、收归国有等“公有化”产权变动的操作，自然资源的公有产权制度终于得到确立。国家所有权是我国自然资源公有产权的主导形式。我国自然资源产权制度创新是通过强制性手段实现的，这就决定了国家和政府的自然资源产权制度中具有重要的地位。 新中国第一部宪法在规定全民所有制“是国民经济的

领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础”的同时，规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。”显然，自然资源的国有产权，从我国自然资源产权制度安排的一开始，就具有无限排他的地位，在社会生产中，自然资源无形中成为一种“公地”。

　　自然资源产权制度的初始界定，造成我国自然资源开发利用无效率状态。自然资源成为国家和集体所有权的专有物，成为禁止流通物，资源产品也成为限制流通物。即使在公有产权内部国家与集体之间、集体与集体之间的产权变动也不能通过交易，而是通过行政行为进行。政府代表或代理国家支配了我国大部分自然资源。政府的自然资源所有权与行政权是结合配置的，政府对资源产权的行使主要表现为资源行政管理，替代了资源产权管理，直接破坏了产权追逐经济效率的动力结构，也使资源行政管理无效率与低效率成为常态，至于资源浪费与破坏及环境污染更是普遍存在的现象。

　　自然资源无偿开发利用，又进一步弱化了若隐若现的产权效力，刺激人们无拘无束地向大自然索取。人们普遍涌动的“靠山吃山，靠水吃水”等无政府心理、搭便车心理，致使资源无价的思想滥觞，在我国的自然资源开发利用中，形成了一种“公地悲剧”，没有人对自然资源的破坏与浪费负责任。

　　这时，只有政府介入对公共资源的管理，才能弥补个体私利行为所造成的悲剧，但是，政府介入管理的方式必须是合理的，否则也会导致一些新问题的产生。长期以来，我国对自然资源的管理方法，主要采取计划经济的做法。自然资源企业的生产与经营活动，全部由政府安排、包揽，自然资源企业既不是资源产权主体，也没有独立的投资产权人格。并且，由于资源产权制度为资源行政管理制度替代和管理，有关资源产权管理及其运作的规则都由政府确定与裁决。资源行政管理既无法律根据，又无司法监督，公权力逐步异化，成为各级政府及部门牟取集团与部门利益的路径。80年代后期至今普遍存在的政府设租与寻租行为，无不起源于50至60年代的资源行政管理。虽然在诸如土地、水、矿山等领域实施了使用权交易等市场化的办法，但由于自然资源所有权主体的“虚置”，自然资源交易限于“表面化”，自然资源基本上被当作公共资源开发和使用，无不加速了我国自然资源使用过程中的“公地悲剧”。

　　化解“公地悲剧”的自然资源产权之路

　　我国疆域辽阔的自然资源，事实上不可能全部由国家所有权支配，自然资源的集体所有权是国家对农民根本利益确认与保护的制度安排。然而，自然资源的集体所有权与国家所有权的产权边界并不清楚，不仅无法律根据，甚至无行政性规范依据。产权纠纷由政府解决，就连其与国家所有权之间的关系也是由政府处理的。即使是集体所有权与国家所有权之间的产权变动，也是由政府的单方行政行为完成的。可持续发展的核心，是处理好当代人之间和当代人与后代人之间，自然资源分配的效率与公平的关系，而这正是可交易所有权的自然资源产权制度所解决的问题。

　　1.完善自然资源管理的产权基础

　　现代产权理论认为，在一个人为使用不充足的资源竞争的社会里，必须有某种竞争规则或标准来解决这一冲突。这些规则通称产权，它是由法律、规章、习惯或等级地位予以确定的。与此相对应，使用公共产权的权利是没有界限的，由于缺乏排他性的使用权，人人竞相使用一项公共财产，会使公共财产的租金价值或财富净值为零。

　　按照我国的法律，虽然自然资源归国家所有的概念非常明确，但其使用权、收益权甚至处置权都极其模糊。以土地为例，目前土地名义上是国家所有，但土地收益、处置权利主要掌握在地方政府手中，在中央、地方土地产权不清的情况下，地方政府出于政绩及可支配资金最大化的考虑，倾向于对不同用途的土地，采取不同出让方式的差别定价策略。由此必然导致土地的过度开发和使用。在煤炭、铁矿、石油开采当中，由于产权的模糊不清，同样存在着严重的过度开采和滥采滥挖问题。为此，重新界定和完善自然资源的产权，是自然资源进入规范、效率交易的前提。

　　2 实现自然资源所有权主体的多元化

　　自然资源所有权主体的多元化，可以在打破国家行政垄断的条件下，使政府行政权与产权置于不同的制度安排中，从而减少政府设租与寻租路径，避免公共权力进行部门选择、地方选择和小团体选择的机会。

　　自然资源开发利用权的交易，只是完全物权与定限物权，相互定限的契约状态，权利不可能是长期性产权安排。只有在厂商拥有自然资源所有权的条件下，厂商才能在产权确定、边界明晰、权利可自由转让的产权安排中，减少外部性，克服搭便车和机会主义。在降低生产成本的同时，降低社会交易成本，从而实现利润最大化。现行自然资源开发利用权的交易，是在政府参与下的“管理的交易”，而不是“买卖的交易”。由于政府既是管理者，又是交易者，行政权与产权的混同与冲突，在使产权效力弱化或丧失的同时，也使行政权的权利与利益粘连，设租与寻租往往成为政府行政行为的宗旨。

　　3 规范自然资源定价机制，控制重复建设投资

　　在我国，多数自然资源的市场还根本没发育起来，政府对自然资源价格的控制，是我国非再生资源的开采和消费，偏离最优路线的重要原因。如，自然资源开采权转让，由于主要对企业资质进行限制，缺乏合理的市场配置手段。有些自然资源市场虽然存在，但价格不合理。自然资源价格只反映了劳动和资本成本，没有反映经济活动中自然资源消耗的机会成本，因而造成自然资源的大量耗用和浪费、废弃物的大量产生和污染物的无度排放，形成“公地悲剧”。在自然资源的开采权环节，由于使用权转让价格较低且使用权与所有权的分开，导致开采者普遍过度开采和破坏性开采，不仅浪费了宝贵的矿产资源，也形成了环境污染。

　　自然资源的开发与利用过程中，土地、资金这两种最基本的生产要素，基本上掌握在各级政府手中，且价格被压制在低于其机会成本的水平。同时，在招商引资的地方竞争热潮中，地方政府往往只求引资，而对建设项目可能导致的环境影响既缺乏了解，也不加限制，从而导致大量建设项目的轻易上马。在政府控制较大资源，且不存在投资责任约束的情况下，政府往往是重复建设的主因，由此形成了各地趋同的产业结构，一定程度上助长了全国范围的粗放经济增长和资源浪费。

　　规范自然资源定价机制，合理反映经济活动中自然资源消耗的机会成本，在自然资源产权界定清晰的情况下，合理运用产权的交易制度及模式，既能高效控制资源的开发利用，又能抑制地方政府为追求GDP数字，而进行的盲目重复建设。

　　(作者系中共中央党校经济学博士生 河南大学工商管理学院硕士生)

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