农村信用社省联社何去何从

　　■阮红新

　　省联社作为金融改革中的“新鲜”事物，它是中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，也是政府目标与农村信用社市场目标融合的产物。笔者认为，正是这种力量博弈决定了省联社在改革进程中作为一种新的制度安排被创造出来，也导致了部分人员既不愿意继续维持中央政府对农村信用社的行业管理局面，也不愿意把改革的主导权下放到省级以下的地方政府。

　　省联社面临的制度困境

　　中央政府推动农村信用社改革的总体目标是建立服务于“三农”发展的社区性金融机构，即所谓“花钱买机制”。但是从制度的供给层面观察，省联社本身具有政企合一的性质，同市场经济条件下微观主体的基本运行规则相违背，陷入了自我冲突的制度困境。

　　首先农村信用社具有政企合一的双重性质；同时，农村信用社还存在产权与控制权的双重冲突：一是省政府与省联社之间的制度冲突。省联社不是省属国有企业，虽然省政府负有对农村信用社风险处置的职责，但充其量也仅仅是一个“利益相关者”，并不是省联社的“股东”或“所有者”，在省联社的法人治理结构中并不能发挥决定作用。而从运行情况看，虽然省联社的主要人事安排都由社员（股东）通过社员大会或理事会直接或间接产生，但实际上省联社的高级管理人员由省政府提名，省政府把省联社比照正厅级单位管理。因此，省政府不是以所有者的省份拥有省联社的实际控制权。实际上这种人事任免权是一种行政权力，形成了对所有者权力的一种“替代”。

　　二是省联社与下级联社之间的制度冲突。省联社和市联社的关系也是非常值得关注的，二者之间形成了一种“股权与控制权的反向配置”，即信用社之间的股权关系是自下而上持股，下级是上级的股东，基层信用社是县联社的股东，县联社是省联社的股东，形成金字塔型的持股结构。但是，信用社之间的控制权是自上而下，上级拥有对下级的控制权，这种管理成了法人管法人，而且下级社要将收入的0．5％交给上级社作为管理费。下级机构高级管理人员的考核推荐权掌握在上级机构手中，信用社的管理层实际上最终对上负责，形成倒金字塔型的管理决策体系。这样一种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态是相反的。据调查，许多省级联社存在随意调动辖内农村信用社一般管理干部问题。如2004年重庆市县级联社领导干部异地交流63人，重庆市联社交流到基层联社任职的有15人，由基层联社交流到市联社的有15人。

　　因此，笔者认为，省联社的产生虽然对推进农村信用社的改革具有现实作用，但由于它的多重性质与制度困境，因而只是一种过渡性的制度安排。

　　省联社的制度模式选择

　　那么，随着市场化进程的改革的深入，按照市场经济条件下“政企分开”的基本原则，农村信用社省联社面临多样化的制度模式和制度选择，这些模式孰优孰劣。我们可以进行比较分析。

　　一是股份制改造模式。对省辖农村信用社实行股份制改造，在省一级建立完全股份制的农村信用社省级经营管理型机构。省级政府以战略投资者的身份参股省农村信用联社，并成为最大股东；省农村信用联社再以控股股东或最大股东身份参股县农村信用联社或农村合作银行，县农村信用联社或农村合作银行实行投资股与资格股相结合的股份合作制。通过政府投资人股的办法，省级政府作为大股东，运用经济的手段来实现对农村信用社的管理。

　　这种模式的特点是在市场化的基础上，以资本为纽带，对农村信用社实行股份制改造。其优点是，省政府从农村信用社的行政控制中摆脱出来，通过控股集团实现“所有者”的权利，摒弃了“政企合一”的弊端，农村信用社被改造为具有市场主体地位的地方性金融机构，有利于从根本上完善农村信用社的法人治理结构，建立“自主经营、自我约束、自我发展、自担风险”的经营机制。而且，这种模式将省级政府的管理利益、经济利益与农村信用社的经济利益与发展结合起来，有利于保证省级政府在管理农村信用社过程中，既积极稳妥推进农村信用社的改革，在防范风险的前提下加快农村信用社的业务发展，又合法合规地对农村信用社进行指导、管理，避免不恰当的直接行政干预给农村信用社带来巨大金融风险和经济损失，避免一切由政府说了算，从而有利于真正实现农村信用社持续健康稳定发展。

　　其缺点是，商业化取向将导致在利润最大化的目标驱使下，农村信用社很可能将农村资金转移到非农产业或城市投资，从根本上背离“三农”方向。而且，省政府作为控股股东，容易搞一股独大，形成政府在省农村信用联社或农村合作银行出资过多、达到绝对控股的局面，从而导致农村信用社的“国有化”和出现“国有企业病”，无法建立起适应市场经济的经营机制和内控机制。

　　二是行业协会模式。这是一种松散型的发展模式，省政府从省联社的日常管理中退出，不再参与农村信用社的日常管理工作，省联社改造成全省农村信用社的具有社团法人性质的行业协会。协会的主要功能是服务和协调，向省政府及有关部门争取依法收贷、税费减免、打击逃废债等方面的具体政策，维护全省农村信用社的权益，并协调农村信用社组建全省范围内的结算网络和资金调剂市场。该模式的优点是，行业协会是一个民间组织，有利于农村信用社彻底摆脱行政干预和自主经营。其缺点是，对省政府而言，一方面承担了全省农村信用社风险处置的责任，另一方面失去了对农村信用社的控制权，呈现权责不对等的状态。

　　三是金融监管模式。该模式的做法是中央政府将农村信用社的金融监管权力下放到省级政府，中央政府不再承担对农村信用社的监管职责；同时，省政府不再参与省联社的日常管理。该模式的特点是理顺了省政府和省联社之间的关系，省政府以“裁判员”的身份监管地方金融市场，不再身兼“裁判员”和“运动员”的双重省份，农村信用社也实现了“政企分开”。该模式的优点是有利于地方政府根据本地实际主动采取切实有效的措施，防范和化解金融风险，避免出现风险累积到危险程度时再处理的状况；有利于地方政府根据本地实际情况对农村信用社的发展进行规划，并采取有效措施支持农村信用社。其缺点是监管权力的调整涉及到现行法律的修改，制度变迁的成本较大；地方政府拥有监管权力后，在政府周期和短期利益的驱动下，容易放松监管标准和要求而鼓励农村信用社信贷业务的快速扩张，金融风险存在再度膨胀的可能性。

　　结合上述三种模式的利弊分析，笔者认为，对农村信用社省联社进行股份制改造的模式较为可行。这是因为，相对于金融监管模式，该模式不需要调整现行法律，制度成本较低；相对于行业协会模式，省政府能以大股东的身份实现对农村信用社的控制，权力和责任相对称，农村信用社也能摆脱行政干预。当然，这种模式也有自身的缺点，不过这可以通过一定的制度设计而避免。例如，为了防止省政府在省联社中“一股独大”，防止省联社演变成“省属国有企业”，可以规定省政府的最大持股比例，省政府主要以战略投资者的身份引导社会投资人股农村信用社，以大股东的身份影响省农村信用联社或农村合作银行的决策，进而引导省级农村信用社的经营方向和管理，避免农村信用社信贷资金的“非农化”。