审计公告与政府执政能力建设――从对行政权力的制约和监督谈起

　　党的十六大报告明确指出，加强对权力的制约和监督，必须充分发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用。按照决策、执行、监督相协调的要求，深化行政体制改革，建立有效的权力运行机制，加强对权力的制约和监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。审计公告作为审计机关政务公开的一种重要形式，在满足人民群众的知情权、加强对权力的制约和监督、促进政府不断提高执政能力等方面，无疑起着十分重要的作用。笔者拟在扼要对比各国审计公告对权力制约与监督的基础上，分析审计公告在制约和监督权力运行、加强政府执政能力建设中的作用。一、审计公告的横向考察以美国为代表的立法型国家审计机关只有调查权和报告权，没有处理权。然而其调查权和报告权行使得非常充分，很有威慑力。美国审计总署有权公布审计结果，在处理被审计单位或个人非刑事问题，如发现其有严重损失浪费现象或管理不善等情形，审计总署就会提出包括审计结论和建议的审计报告，并在必要时由国会参、众两院召开听证会，在会上公开审计报告，还可以在报纸上发表、电台上播放，同时赋予公众查阅审计报告的权力。国会根据审计结果还可能作出削减该单位下年度拨款的决定，直到他们改正为止。美国国家审计的这种公告权可以将审计机关一家的监督扩大为全社会的监督，从而大大增强了审计监督的威慑力，在制约和监督行政权力的运行方面发挥了重要作用。法国司法型国家审计亦具有公开性。审计法院通过向新闻界发布审计结果和发布国家审计公告的形式，将审计结果公布于众，以取得社会的再监督。审计结果的公开性具体表现在：一是审计法院每年度对预算执行情况的审计结果向议会和总统呈交一份年度审计公共报告，同时将公共报告在国家官方报纸上公布，向全社会公开，让全国人民都了解和监督政府。审计法院有权在在公共报告中对国家机关管理、地方政府管理、社会保险的账目发表批评意见，批评的调子比较严厉，可以批评主管部门，批评决策失误，批评审计员（会计员）、财政监督员、银行安全会，甚至批评政府。二是审计法院的公共报告有专项审计内容，也有企业审计内容。对企业的审计报告除发送企业领导外，必要时发送给主管部长、财政部长，甚至发送给总理和议员，同时也向社会和新闻界公开。这些报告中包含对公有企业的状况及发展前景发表看法，提出意见，甚至比较严厉的批评。三是审计法院的公共报告，每年要汇编成册并进行摘编以公开出版。这些审计公告方法非常有效，加大了审计监督的权威性和威慑力。日本实行的是独立型的国家审计体制。其会计检查院将审计报告提交国会，抄报内阁和首相，或通过新闻媒体公开发表（保密的除外），并且经常将报告改写成通俗读物广为散发。由此可见，实行审计公告是市场经济发展的客观要求，而与其审计体制无关。审计机关利用公告审计结果监督和制约行政权力运行、提高政府执政能力，也是国际上的通行做法。二、我国审计公告的现状《中华人民共和国审计法》第三十六条第一款规定：“审计机关可以依法向政府有关部门或者向社会公众公布审计结果。”《审计署2003年至2007年审计工作发展规划》也提出，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，全部对外公告。这些都为我国审计公告制度的实行奠定了法律和制度基础。但从实施效果来看，却不尽理想。直到2003年，审计署才颁布了1995年审计法规定审计公告制以来的第一份审计公告——《审计署关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》，这份审计公告的面世，标志着我国审计公告制度的正式实施。与此同时，在地方党委、政府的支持下，很多地方审计机关也开始向社会公布审计结果，促进了审计公告制在我国的迅速发展。与实行立法型、司法型等审计体制的国家普遍实行审计公告制相比，我国审计公告制之所以实行较晚，其根源在于行政型的国家审计体制具有较浓厚的政府内部监督色彩，审计人员在工作中往往注重和留意行政管理权，而对唤醒公众公共性权力意识关注不足，加之对通报和公布审计结果的操作技术还把握不准，因此我国的审计法律虽然规定了审计结果可以对外公布，但长期以来，审计结果仅限于在政府机关内部进行通报，这样一来一些不法行为就不能公之于众。这不仅损害了国家审计机关的形象和社会影响力，还会造成国家审计监督体系的局部失效或累查累犯，给社会公共利益造成损害。近几年，在审计署的努力下，审计署除代表国务院向全国人大常委会报告审计工作外，还充分利用新闻媒体发布审计公告和对外宣传等方式，促成审计结果向社会公布，使得一大批违法违规问题被公开曝光，引起了社会的强烈反响，媒体惊呼中国“审计风暴”时代的到来。三、审计公告的职能定位李金华审计长多强调，现代国家审计是民主和法治的产物，更是实现民主和法治的工具。按照受托经济责任理论，公众把公共资源的管理和使用权委托给政府。审计机关通过对政府受托经济责任的履行情况进行审计，并把结果向公众公告。在这个过程中，如果说审计机关是公共财产的看门狗，那么审计公告就是这只看门狗的吠叫声，提醒公众注意公共权力运行中出现的问题，督促权力的行使者不断提高管理水平。现代国家审计的本质特征是在法律框架下对政府及公营事业运转的成果和效益进行检查和评价，而审计公告的基本着眼点在于唤醒公共性公民权利保护意识。政府行政权力从根本上说来源于人民的授权和委托，因此，按照公共选择理论，对政府行政权力最有效的制约和监督就是唤醒具有权利自我保护意识的公众，通过他们手中的选票来促进政府不断提高管理公共事务的能力。但由于委托代理关系双方的信息不对称，公众无法有效评价政府行政权力的运作情况。而审计公告打破了这种信息不对称，赋予公众以知情权，让权力的所有者参与保护自身的利益，促进政府从牧羊式执法到服务型执法的转变。宪法设立审计制度之基础，体现的原则就是国家审计要维护国家的根本利益，对公众负责，而审计公告恰恰成了实现这一目的之工具。四、审计公告在制约和监督行政权力运行中的作用（一）促进行政权力运行的透明化2005年3月25日，李金华审计长在南京大学首届“部长论坛”开幕式上在谈到对审计工作的理解时指出，审计是推行民主和法制建设的产物，但它也是推进民主和法制建设的重要工具。推进以审计公告为主要形式的审计结果公开化能够有效地推进整个政府行政工作的公开化，也可以切实有效地防止腐败。西方有谚语说“阳光是最好的防腐剂”说的就是这个道理。审计，既是对政府行政行为的监督手段，更是改变体制缺陷的推动力量。在中国这样一个中央高度集权行政的国家，由于缺乏完整的三权监督制约体制，审计所担负的作用显得尤为重要。中国特色社会主义的政治制度，是一党执政、多党合作、民主协商的一种制度安排，这一点是由中国的国情所决定的，亦为我国1982年宪法所规定。换言之，在政府各部门的体制和机制的设置中，始终都保持着执政党的政治领导地位，审计这个原本应该独立行使对国家（全国人民代表大会）负责的职权部门，也不能脱离执政党的直接领导。因此，在这样的政治体制安排下，从情理上讲，执政党为了保持自己的执政地位、执政威信和执政利益，通常情况下是不会把发生在自己身上的各种“丑闻”公诸于世的。而且从实际操作来看，只要执政党愿意，那么把这些“丑闻”掩盖起来就易如反掌。当然，从一种极端的逻辑思维来看，掩盖“丑闻”这种行政方式的最大目的是为了“社会稳定”。不过，这种极端的执政逻辑思维，只能制造虚假的“社会稳定”，而让那些违规违纪甚至违法犯罪的行政现象只能日积月累地潜藏在公众的心中，一旦到了社会公众无法忍受的时候，就有可能爆发可怕的社会危机和社会动荡。相反，世界上那些所谓的民主国家，他们实行的是三权分立的两（多）党执政、相互监督、法律制约的政治体制和机制，虽然我们可以常常看到独立的审计机构毫不客气地曝光任何政党和政府部门的行政丑闻，但却难以引起全社会的危机和动荡，究其原因，他们的政治体制和机制能够尽力保证独立的监督权、审计权以及公众的知情权，并促使政党或政府的行政丑闻能尽快地在法律的规制下得到解决，而不会让那些行政丑闻日积月累地潜藏在公众的心中，最终造成社会的危机和动荡。当然，笔者在此无意赞美西方国家的政治体制和机制，因为他们那种所谓的绝对民主同样存在缺陷，那就是有可能“走马灯”式地变换执政者，而造成行政目标的连续性缺失，容易造成公众不断适应新政策的“转换烦恼”，进而带来不稳定的生活方式。总之，人无完人，孰能无过；党无完党，孰能无过；政无完政，孰能无过。世上没有完美的政党和政府，也没有完美的制度和体制，有的只是怎样站在国家、国情和公众的立场上，尽其所能地做到为人民服务。总之，审计机关只有通过审计公告，将政府所有公共资源使用和分配行为（除国防等国家机密外）中存在的问题全面、彻底、详细地公之于众，才有可能使行政权力的运行得到最大限度的监督，才有可能做到“人民政府为人民”，才有可能最大程度的防治各类腐败行为，才有可能看到一个“阳光政府”和一个“和谐社会”。（二）促进行政权力运行的高效化黄仁宇先生在其力作《万历十五年》一书中指出：“一个具有高度行政效率的政府，具备体制上、技术上的周密，则不致接二连三地在紧急情况下依赖于道德观念作救命的符篆。说得严重一点，后者不是一种好现象，而是组织机构违反时代、不可能在复杂的社会中推陈出新的结果。”我们认为，国家审计制度作为国家的基本政治制度，其本质在于对权力的制约和监督，在于对政府行为绩效的考核和评价。而审计公告通过把行政权力运行中存在的问题及时呈现于公众面前，使审计监督与社会监督相衔接，利用舆论的压力迫使行者国内权力的行使者接受审计意见，及时改进工作，提高工作效率，可以从根本上避免黄仁宇先生所说的政府行政效率低下的问题。从长远来看，我国国家审计公告的目标是，促进政府充分有效地行使权力，不断提高执政能力。审计公告的职能定位应该是：公告政府机关的绩效，包括对政府政策的合理性、行政权力运行的效率以及效果进行公告。根据上述目标和定位，审计公告的主要内容是政府行政行为的“经济性”、“效率性”和“效果性”，即对政府行政权力运行的综合考核和评价结果。具体地说要考核和评价以下四项内容：1．政府政策的合理性，包括政策的制定是否促进了经济和社会的发展，政策的调整是否及时有效；2．行政权力运行的健全性，包括机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责是否明确；3．行政权力运行的合规性（这其实也涉及到下面将要论述的审计公告在促进行政权力运行法治化中的作用。事实上，从长远来看，行政权力运行的法治化并不会阻碍行政效率，反而会因为降低行政权力运行的摩擦而提高行政权力运行的效率），包括政策法规是否得到贯彻落实，行政权力运行的各个程序、环节是否都符合法律和制度规定；4．行政权力运行的有效性，其结果即表现为政府绩效。有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成任务效率高、行政成本低；有效果是指行政权力运行取得预期结果；有效益是指行政权力运行的过程及结果产生了正的“外部效应”，促进了社会创新与发展，维护了社会的良好运行。（三）促进行政权力运行的法治化依法治国的关键是依法行政，依法行政是依法治国的核心和基础。审计是依法行政的重要组成部分，又是推进政府依法行政的重要工具。西方政治思想家们大都担心国家或政府权力对社会成员的个体权利产生侵犯和伤害，为此他们主张对国家和政府的权力进行限制。霍布斯从生物的本性出发，看出主权者所具有的动物性一面以及由此可能引发的邪恶，因此他将国家喻为《圣经》中提到的海怪巨兽“利维坦”。而洛克认为，权力对人类的弱点有极大的诱惑，权力集中会促使主权者去攫取权力，以使自己不受法律的限制，并在立法和执行法律时只考虑自己的权益，因此在契约基础上形成的国家和政府，要加强对执掌国家公共政治权力的执政者手中所拥有的权力进行限制，否则，人们的境遇将要比在自然状态下更为恶劣。针对这种可能出现的情况，法国大革命的启蒙思想家孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都滥用权力，这是万古不易的一条经验”；“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。当代社会，由于政府职能的不断扩展，行政权已经极度膨胀，因此，对权力的制约主要就是对行政权力的制约。如何在既能提高行政权力运行效率的同时又能保证行政权力的规范运行，就成为学者和公众关注的焦点。笔者以为，要实现这一目标，最简捷的途径就是赋予公众以知情权，唤醒公众的公共性权力意识，通过公众手中选票的力量，促进权力拥有者依法行使手中的权力，把行政权力的运行纳入法治化的轨道。为此，就需要审计机关通过审计公告这一有力武器，揭露一些政府部门自己制定规则又自己执行，权力与部门利益直接挂钩等行为。通过对行政审批、建设工程招投标、财政管理、经营性土地使用权出让、产权交易、政府采购等领域存在问题的审计公告，使公众了解政府在干什么，干得对不对，干得效益如何，对行政权力运行进行有效的制约和监督，迫使政府以行政权力运行有法可依来回应公众的诘责，客观上也就提高了行政权力运行的法治化水平，使政府与公众在法治的前提下达到一种动态的平衡，促进国家行政权力的和谐运行。五、结语在一个全球化的时代，以西方“现代社会”为蓝本描绘的法制图谱，某种程度上预示着后发展社会的现代化前景。不过，需要破除一个习惯性的思维误区，就是不能以对西方社会法治状况的分析取代后发展社会法治秩序的生成过程。传统的儒家政治文化崇尚和谐，反对对抗，这可能与审计公告实行早期可能导致的权力之间的激烈交锋相冲突，有时候这种冲突可能还很激烈（个别行政机关和个人在“审计风暴”期间对媒体发表的针对审计结论的言论就反映了这样一种状态）。但在既定的历史文化背景下，只要我们坚持政府渐进推进的策略，逐步扩大审计公告的范围和内容，而公众都在守法的前提下表达自己的立场，那么审计公告制约和监督行政权力运行、促进政府不断提高执政能力的最终目标就一定能实现。[][41]