深圳：等待发债的日子

　　□本报记者黄河

　　深圳城市建设在高速发展了20多年后，为什么最近几年慢了下来呢？很大的一个原因是，过去支撑深圳城市建设的“以地换开发”的模式已经不适应现在的情况，而诸如发行市政债券这样的方式又未获得许可

　　“深圳从来没有放弃过争取发行市政债券的努力。”9月21日上午，深圳市发展和改革局的一位官员对记者说。

　　9月7日，财政部部长金人庆在向亚太经合组织财长会议提交的报告中表示，中央政府正考虑在有限制的条件下，授权地方政府发行债券，也就是通常所说的市政债券。这是中央主管官员第一次公开表态将放开地方发债。

　　金人庆的讲话给多年来一直有发债冲动的地方政府带来了一线希望。深圳正是这些城市之一。

　　选择等待

　　早在2001年，深圳市就开始探索发行市政债券。在2001年深圳出台的《深化投融资体制改革指导意见》(以下简称《指导意见》)中，就明确提出“争取国家有关部门的支持，开拓地方政府信用融资渠道，采取多样化的方式，努力争取发行地方政府建设债券”。

　　到了2004年，深圳对市政债的渴望达到了一个高峰，在当年的《政府工作报告》中明确提出，要“积极发行地方政府建设债券……探索政府项目建设的市场化新路子”。尽管在中国经济最发达的一线城市中，深圳也算财大气粗，但是彼时深圳市政府仍然感到囊中羞涩，进退两难。当时投资高达100多亿元的深圳地铁一期工程刚刚投入运行，但是要完成后续工程还有1300亿元的缺口。

　　尽管有着强烈冲动，但是不论是当时还是今天，深圳要实现发行市政债，都还有着重重障碍。

　　这种障碍一方面来自中央政府的担忧，财政部财科所研究员刘尚希的研究表明，在对发行市政债券的担忧中，地方政府的约束力被视为最值得重视的一部分。如果地方政府为了追求“政绩工程”而盲目发债，不仅扩大了当届地方政府的金融风险，未来的政府和宏观经济也将因此而受到伤害。

　　另一方面则来自立法的限制，按照现行预算法28条规定：除法律和国务院另有规定，地方政府不得发行地方政府债务。深圳市人大预算委员会的一位委员明确告诉记者，在法规没有改变的前提下，“以行政方式发债是可以被起诉违宪的，即使国务院也有没这个资格”。

　　从现实角度而言，深圳还有一个选择，那就是像其他城市中已经普遍存在的那样，以企业债的形式发行“准市政债”———北京、上海等城市正是因为采取这一形式，大大降低了城市建设中的政府投入比例，从而加快了市政建设速度。

　　但从监管规范上而言，这种做法明显是一记“擦边球”。同时由于“准市政债券”的监管缺乏规范，政府的金融风险也明显加大。正因为如此，中国社科院金融研究课题组的研究报告中明确提出，政府投资的新建工程，在融资方式上可以选择国债、市政债券等，“但不应采取公司债券形式”。

　　“政府债券的发债主体要明确，究竟是政府还是企业，如果采用变种的企业债形式，未来的风险就很难控制。”深圳综合开发研究院金融和现代产业研究中心主任张建森这样认为。

　　在激烈的争议之后，深圳市最终没有打出这一记“擦边球”，而是选择了耐心地等待。

　　增长的极限

　　耐心并不意味着不急迫。曾经在城市建设速度上领先全国的深圳，在最近几年，面临越来越严峻的“增长极限”。

　　深圳“十一五”规划的研究报告披露说，在过去几年中，深圳固定资产投资无论是与全国平均水平，还是与GDP增长速度相比，都明显不足。而在这明显不足的固定资产投资中，基本建设投资所占的比例还在不断下降。

　　深圳的城市建设为什么在高速发展了20年后，在最近几年内慢下来了呢？很大的一个原因是，过去支撑深圳城市建设的融资模式已经不再适应现在的情况。

　　据深圳市发展和改革局官员介绍，深圳市的建设资金主要来自两个方面：其一是财政拨款，其二是国土基金。

　　早在上世纪初80年代，深圳在开发罗湖区的时候，就提出了土地有偿转让，在国内可算首开先河。首批土地转让获得的2亿多港元被投入“五通一平”开发，建起了第一个工业区，在短短一年内吸引外商投资愈40亿港元。

　　这一当时饱受争议的土地有偿转让模式，直到1988年全国人大修宪时，才获得了法律意义上的“准生证”，并迅速成为全国城市发展的融资模式。而深圳的城市建设与发展，也一直主要依赖于土地有偿转让。

　　但是，这种发展模式逐渐显现了弊端，特别是在进入2000年以后。

　　其一是出于土地出让价值最大化的考量，必然会追逐商业地产开发，但这很可能会推高地价，从而导致楼价的不断上升；其二即便不会推高地价，深圳市的可开发土地资源也在逐年减少中。

　　土地资源馈乏的现实，使得深圳比其他城市更早面临着“增长极限”的挑战。短短20年的开发中，深圳近2000平方公里的土地已消耗过半，按现有开发速度，10年以后将再无建设用地可供。“如果深圳拥有的土地不是2000平方公里，而是像苏州那样8000平方公里，人和自然的冲突也不至于像现在这样严重。”深圳“十一五”规划研究报告中这样写道。

　　然而，无论是2000平方公里，还是960万平方公里，深圳遭遇的现实已经说明，以土地换投资的发展模式终归有达到“增长极限”的一天。如果不能改变城市发展的旧有模式，深圳的今天可能就是其他国内城市的明天。

　　在这一点上，中央政府显然已经有了清醒的认识，9月6日，国务院办公会议驳回国土资源部提交的《全国土地利用总体纲要》，核心理由就是纲要在减少耕地用作新增建设用地的规划中，“没有体现集约、节约的原则”。

　　寻找新道路？

　　作为以“土地换开发”模式的创建者，深圳比其他城市更早意识到这种模式本身的隐患。

　　2001年《指导意见》的出台可以视作政府对深圳城市建设与发展模式的一次反思，反思的答案也很明确，那就是“开源”与“节流”。所谓“开源”，也就是探索包括市政债券发行在内的各种新型融资模式；而“节流”则是政府收缩投资领域。

　　2004年，深圳地铁一期工程建成的时候，造价高达115.53亿的地铁一期工程投资中，深圳市财政就投入了(财政及国土基金)77.37亿元，占到投资比例的70％，同时深圳市政府对其余30％的贷款承担着还本付息的担保责任。

　　如前所述，当时深圳市政府面临进退两难之境，一方面，发展地铁在内的

公共交通系统是深圳市的目标，另一方面，巨额资金缺口又横亘在前，地铁项目全部完成约需1400亿元，显然以深圳市政府的财力很难完成这一项目。

　　从二期工程开始，深圳市政府改变了策略，引入了香港地铁公司。按照有关协议，港铁前期投入50多亿，加上后30年的运营费用，总投入约100亿，而深圳则将铁路沿线的80公顷土地有偿转让给港铁开发。

　　“这样一是解决资金问题，不要把政府陷在里边，其次还可以形成经营竞争，由于引进新的经营主体，打破了因垄断而缺乏经营动力的管理弊端。”深圳市发改局官员说。而港铁亦以深圳地铁为“桥头堡”，开始大举进入包括北京、武汉等地的内地地铁市场。

　　但是，引入港铁只能说是取得阶段性成功：其一，地铁后续几期

建设工程的资金从何而来仍在考验着深圳市政府；其二，在与港铁的合作中，深圳市仍然是让渡了土地使用权，在土地资源日趋紧张的情况下，恐怕这种模式难以被更多复制。

　　除此之外，即便由于有港铁的成功案例在前示范，深圳地铁项目可以吸引到其他有实力的投资者，但其他深圳市政项目仍然面临大量资金缺口，比如深圳机场二期工程、深圳奥体中心项目等，这些都需要上百亿资金。

　　显然，诸如市政债券这样的融资方式至少会是深圳市政建设的有益补充。而地铁项目截至目前的成功，也构成了发行市政债券的良好基础。

　　在经历了数年的等待，以及市政设施投资社会化的尝试之后，深圳能够迎来发行市政债的许可吗？

　　(P1181361)

　　

　　深圳地铁项目后期工程的资金缺口仍在考验深圳市政府Phototex／图