公用事业企业改革应强化政府控制力

　　■本报记者张征

　　城市供水是城市公用事业的重要组成部分，对城市经济社会发展具有全局性影响，直接关系到城市的发展与正常运行，关系到政府形象和社会稳定。

　　“为解决公用事业企业存在的政企不分、产权不清、责权不明、效益低下等问题， 从上世纪90年代中期开始，城市供水企业进行了积极的市场化探索，其中有许多成功的实例，也有不少失败的教训。现在特别需要认真反思改革中不成功的事例并认真汲取其中的教训。”中国城镇供水协会副会长、辽宁省城镇供水协会会长张国祥在接受记者采访时说，我国公用事业企业改革的重点在于加强政府控制、放活经营机制、完善改革环境和积极稳步探索。

　　教训与反思

　　深刻认识城市供水企业特点和政府的依存关系、社会环境与供水企业改革的协调关系，对推进城市供水企业市场化进程大有益处。为此，张国祥认为有这样几个教训值得反思：

　　教训之一：固定水量和购水价格、甚至固定投资者的回报率，使投资者没有市场风险，公用事业企业单方面承担经营风险与困难。

　　1995年，沈阳市政府决定将该市第八水厂的一半资产出售给中法（香港）水务投资公司。沈阳市自来水公司与外方签订出售合同，成立合资公司，即中法（沈阳）水务有限公司，合作期限为30年，年平均回报率为18．2％，最高为21％。1996年，按照沈阳市政府和市建委的要求，采用ＢＯＴ方式，由沈阳市自来水总公司与汇津中国有限公司合作，建设第九水厂，该项目日供水能力10万立方米，总投资2500万美元，全部由外方出资，合作期限为20年，年平均投资回报率17．325％（年平均投资回报为3600万元，当时市政府承诺每年从城建计划中列支。自1999年末以后，城建资金再未列支，造成拖欠外方投资回报）。到2000年，沈阳市自来水总公司在此宗交易中亏损高达2亿多元。

　　教训之二：政府主导盲目上市，在水价和政府补贴不到位的情况下，使企业陷入困境。

　　1998年，沈阳市政府尝试城市公用事业的产权制度改革，委托香港百富勤券商通过融资手段，对煤气公司、自来水公司、客运集团进行重组，成立了公用发展集团。1999年7月，沈阳自来水公司供水公司、客运集团经纬客运公司、沈海热电22．5％股权等优良资产，经包装后成立沈阳公用发展股份有限公司，于1999年底在香港Ｈ股上市。为此，“沈发展”拥有了自来水公司原8家水厂的资产权和经营权，沈阳自来水公司则变成经营管网配水、销售服务的企业。为确保

股票有一个良好的发行价格，并达到18％的利润率，自来水公司与“沈发展”水业公司之间形成贸易结算关系，水业公司向自来水公司出售自来水，制水成本由原0．51元／Ｍ3上调到1．14／Ｍ3，最低供水量为150万吨／日，因价差和结算形成的重复上税等因素，人为造成每年亏损约3．45亿元。

　　教训之三：急功近利，操作不规范，违反市场经济规律，结果适得其反，政府失去控制力。

　　辽宁省铁岭清河区自来水公司独立经营时，尽管在管理水平低、经营情况差的情况下仍有微利盈余，即便在设备、管网改造和提高供水服务投入时（主要向银行贷款），在政府不投入的情况下，企业还能持平。2004年7月，当地政府把亏损严重、百姓意见最大的供热公司（当时热力公司累计亏损和欠外债高达1000万元）强行划并到自来水公司，成立清河区自来水供热公司，两家合并后，由于电价上调、燃料涨价，加之热费没有调整，当年，合并公司亏损300多万元（水费100万元、热费200万元）。

　　2005年7月，政府将亏损严重的合并公司实行招商引资，出让部分国有资产，当时的方案是国有控股，职工参股，引入部分社会法人入股。前来洽谈的有两个民营企业。由于政府急于将包袱卸掉，就与农民企业家吴晓东签约合作，由其投入资金700万元成立东凤自来水有限责任公司，并于8月正式挂牌，经营期限为30年。截至2006年5月末，该合资公司已新增亏损300万元。

　　加强政府调控

　　推进城市供水企业市场化进程是一个完整的体系，包括市场的开放、特许经营制度的建立、政府职能的转变、企业经营机制的转换、价格机制的理顺以及政府监管体系的建立和完善等，是一项系统工程。张国祥认为，供水企业市场化改革不应“一卖了之”，“一放了之”，也不能“以卖带改”、“先卖后买”。

　　我国公用事业市场化改革的目的是转移公用事业企业的经营机制，提高公用事业的社会效益和经济效益，具体目标是投资主体多元化，引进国外的资金、先进管理和技术人才，这是中国改革开放初期要解决的问题。

　　“现在，资金问题在国内解决的方式、方法很多，有足够的融资渠道和游资可以为公用事业所用，关键是国家政策问题、先进技术与管理问题。我国与国外存有一定的差距，主要是在理念上，在公用事业方面，并不是所有国外的先进管理和技术都适应我国情况不同的城市。以沈阳的实践看，引进外资后，先进的技术与管理并没有随之进来。”张国祥说，城市政府是城市公用事业投资主体和管理主体，在市场经济环境不完善的现阶段，市场化势必将公众利益和政府利益对立起来，特别是在我国公共服务产品价格调节机制没形成、政府对公用事业市场化的特许经营和监管机制不完善的情况下，单纯提市场化会带来很多问题。

　　为此，张国祥认为，我国公用事业企业改革的重点应该以强化政府控制力为核心，建立以政府投资为主、社会资金为辅的多元化投资机制；建立使公用事业企业能够正常维持生产服务、公众合理负担的价格调节与价格监管机制；建立以现代企业制度为基础的公用事业、企业经营管理机制。

　　他建议，第一，应借鉴欧美等市场经济发育比较成熟的国家公用事业市场化改革经验，政府管好所有权，放开经营权。即：公用事业的投资以政府为主，国家的所有权不变。把公用事业企业的经营权通过规范招标，委托具有先进管理经验的管理集团进行经营管理。政府对公用事业管理集团实施特许经营、依法监督，确保政府和公众利益不受损失。

　　第二，加快完善公用事业市场化改革的客观条件，比如建立城市公共服务产品如水、电、燃气、供热、公交等的价格市场形成机制，使其与公用事业企业的成本相适应，为公用事业企业的正常运行创造条件，减少对政府投资和补贴的依赖，逐步妥善处理公用事业企业历史遗留问题。条件成熟的地方可以探索投资主体多元化。

　　第三，推进公用事业企业经营机制转换，这是当前公用事业企业的改革重点。通过经营机制的转换来调动广大职工的积极性，提高劳动生产率和企业经济效益与社会服务效益。应该试点起步、稳步推进、不断深化，对于收费、管网维护、社会服务等可以实行委托经营，像日本、韩国等的城市公用事业那样，在所有权不变的前提下，经营权实现委托经营。鼓励国内外有经验的经营管理集团进入和参与我国公用事业企业的经营管理，也鼓励公用事业企业组成经营团队，在所有权不变、政府控制力不减的前提下，放活经营权，确保公用事业改革的平衡和健康。

　　第四，加大各级政府对城市公用事业基础设施建设的投入，使之与城市发展和人民生活水平提高相同步，改变公用事业政府筹资难、外商进入难、企业融资难的状况，彻底扭转我国公用事业企业亏损不断增加、经营更加困难的局面。

　　第五，国家对公用事业市场化改革应根据不同情况分类指导，总结前阶段市场化改革的经验教训，提出指导性强的政策。防止地方政府不从本地区实际出发，不注意公用事业的特殊规律，搞“一刀切”和行政命令。