各路诸侯增援铁路 资金匮乏凸显体制困局

　　■本报记者范思立

　　铁路建设以超常规的速度铺开，资金的匮乏正吞噬着原本就“缺血”的铁道部。而此时，筹措建设资金已成为铁道部的第一要务，根本无心顾及改革。

　　援手

　　根据《中长期铁路网规划》，“十一五”期间全国铁路营运里程将达到9．5万公里，将建设新线1．7万公里，其中客运专线7000公里，投资规模将达1．25万亿元。然而，铁道部在建设项目投入上捉襟见肘，致使巨大的资金缺口不得不依重外界的大力“输血”。

　　9月7日铁道部与国家开发银行签署了《关于“十一五”期间开发性金融合作会谈纪要》。国家开发银行承诺，“十一五”期间将为铁道部提供2500亿元政策性贷款。未来5年，双方合作的主要领域为，通过为铁路网新线建设、既有线技术改造和铁路技术装备升级项目提供大额、长期的融资支持。

　　就在国开行承诺向铁路提供巨额政策性贷款的前几日，中国保监会主席吴定富9月4日表示，保险资金投资京沪铁路改造项目的意向明确，逐年投入共计800亿元，占该项目全部投资额的50％。关于铁道部向保险资金定向募集投资京沪铁路改造一事，吴定富曾最早于今年6月间透露过，但当时所述是500亿至800亿元，此次则确切提出具体的数量和比例。

　　除此以外，铁道部还计划在年内发行一笔400亿元的铁路债券。这将是我国自1995年以来，最大发行额度的铁路债券。

　　困境

　　“今年前8个月铁路大中型项目完成投资822．27亿元，但与今年调整后的铁路建设投资计划1633亿元相比，只完成了全年的50．4％。后4个月还有800多亿元的投资任务。”在9月5日铁道部召开电视电话会议上，铁道部副部长卢春房坦承，全面完成今年的铁路建设投资计划形势非常严峻。

　　根据铁路统计数据，2004年全国铁路完成基本建设投资516．32亿元，2005年为889．16亿元，按照铁路中长期规划，从2006年开始到2010年，估计每年都有1600亿元左右的铁路基本建设投资。

　　缺钱的困境迫使铁道部使出浑身解数。去年7月，铁道部颁发《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，宣布开放铁路建设、运输、运输装备制造和多元经营四大领域，鼓励国内非公有资本进入。2006年8月，铁道部出台了《“十一五”投融资体制改革推进方案》，此举其目的在于，发挥市场配置资源的基础性作用，构建投资主体和产权主体多元化、资金来源多渠道和融资方式多样化、项目建设法人制和市场化的铁路投融资体制。

　　耐人寻味的是社会资本却应者寥寥。铁道部自去年新组建了26个合资铁路公司，并与70多家社会投资机构、路外国有、民营企业签订了投资协议。不过，只吸引社会权益性投资440多亿元，主要集中在煤运通道、客运专线等20个项目，而民营资本更少，只有25多亿元。

　　对此，国务院发展研究中心技经部研究员郭励弘认为，铁道部去年推出的《实施意见》和今年出台的《推进方案》，只是一个原则性指导意见。“有关于社会资本、上市、社保医保基金投资铁路等鼓励投融资的相关内容，并没有具体的细化操作方案。”郭老对

中国经济时报记者表示，在没有明确方案的情况下，社会资本如何敢向铁路大规模投资。

　　“但是，国家铁路产业不能奢望民营资本作为投资主体。”郭老强调，铁路作为基础产业具有公益性特点，国有资本不能缺位铁路产业。前几年来铁路建设投资规模基本保持在500至600亿元之间，但所占ＧＤＰ的比重一直在下降，从1998年的0．72％下降到2004年的0．38％。

　　“把竞争性领域甚至非竞争性领域开放给民营资本，发挥市场在资源配置过程中的基础性作用，是一件利国利民的好事。就铁路产业而言，应该说，向民营资本开放市场不是一个根本性问题，根本性的问题反倒是，铁路国有资本应该不应该退出，铁路国有资本应该不应该进入？”北京交通大学经济管理学院李红昌博士接受中国经济时报记者采访时也持同样观点。他认为，民营资本进入铁路产业的前提是国有资本的大量进入，国有资本大量进入的结果是民营资本在该领域的剧烈扩张。

　　系统风险加大

　　“如果单纯依靠铁道部的努力去股市圈钱，去说服地方政府、大型国有企业甚至民营企业投资，所能融通来的资本可以说是杯水车薪，而完全依赖国家开发银行、商业银行甚至国际金融组织的贷款，又会为未来铁路运营的亏损埋下伏笔。”李红昌认为，铁道部自身产生的现金流无法支撑如此大规模的贷款，一旦铁路经营发生问题，无疑加大了整个社会的系统风险。

　　事实上，国家开发银行2004年、2005年为铁路行业提供贷款额分别为54亿元和71亿元。而今后五年，国开行平均每年就要为铁路提供500亿元。而依据2006年铁道部公布的第一次全国铁路普查，2004年铁路运输业资产合计9972．5亿元，负债合计2656．7亿元，主营业务收入2126．1亿元，利润总额77．4亿元。中信证券曾做过测算，如果铁路建设急剧膨胀，可能会带来铁路经营风险。

　　国家发改委宏观经济研究院综合运输研究所研究员董焰向中国经济时报记者表示，在铁路市场开放中，国铁引入外部资本会面临着两难选择：首先，外部资本无疑要选择能够获取正常经济收益的区域和业务进入，而这样的话，国铁将会在更大程度上承担无法获得正常经济收益的区域和业务的经营职责，其结果必然导致国铁财务状况的恶化；其次，无法获取正常经济收益的区域和业务其资金更为短缺，因而恐怕更需要多元投资主体的进入，但这些区域和业务没有对多元投资主体进入的内在激励机制，很难吸引外部资本进入。

　　郭励弘建议，铁道部应该积极引进战略投资者，大幅度提高项目直接融资比重；研究建立铁路产业投资基金，开辟保险、社保等大额资金投资铁路基础设施建设的有效途径，实现持续融资滚动发展。

　　“但这必须以加快铁路自身改革为前提。铁道部如果不继续在铁路存量资本和增量资本推进铁路整体制度创新，其改革的边际效应愈来愈弱化，已很难继续在实质上扩大新体制增量。因此，铁路的经济体制改革已经客观上要求在市场开放扩大的过程中，更大程度地通过存量资本和增量资本的价值形态，或者说资本经营的形态来推进铁路的整体制度创新。”李红昌说，

铁路改革的顺序不能与一般工商企业相同，整体的、一次性的、存量的改革是具有网络特性的铁路产业所必需的。

　　缺失

　　中国铁路改革已经进入深水区，产权配属和利益格局的重大调整已在所难免。问题是，现在最需要什么样的机制来推进中国铁路的改革与发展进程？李红昌认为，透明的、法制的公共治理。他解释道，公共治理平台是一种决策商议机制，体现并平衡利益集团声音和主张，集中矛盾与协调冲突，是一种民主治理与投票表决的机制。

　　假如我国铁路仅仅停留在对西方科技的吸收层面，而缺乏制度层面的激荡与提升，没有相应公共治理模式的保障，政府边界和市场边界没有得到清晰界定，行政治理和市场治理没有较好的耦合，那么铁路产业的前景实在不容乐观。

　　进入攻坚阶段的铁路改革，考验的绝不仅仅是智慧。董焰也表露出担心，铁路存在的问题是多层次的，国退民进的盲目、交易规则的缺失……中国铁路的问题不仅仅是一个局部的问题，而是一个全局性的带有普遍意义的问题。但铁路产业的特殊性就在于，与民航、公路等网络型基础产业不同，它已经错过了最佳的发展历史时期。

　　庆幸的是，我国所处的工业化发展阶段、资源分布与工业布局东西错位的空间格局、众多的人口基数、高速铁路的发展机遇等，为中国铁路改革与发展提供了最后的一次机会，而如果错过这次机遇，中国铁路的未来孰难预料。