刘纪鹏：国资预算管理应彻底打破现有格局

　　■本报记者张东臣

　　国资的钱袋该由谁来管？“十六大”提出改革国有资产管理体制后，财政部与国资委之间的暗战和争夺绵延至今，权力转移和利益博弈的过程中充斥着种种矛盾、困扰。今年以来，争论的焦点又逐渐集中于：央企是否应该上缴红利？上缴给谁？由谁来编制国有资本经营预算？如何执行？

　　就此，中国政法大学法与经济研究中心教授、国资法起草小组成员刘纪鹏9月10日在接受本报独家专访时，提出了一套大胆创新的思路。

　　三层架构——成立独立的预算执行机构

　　“近日，有传闻称，经财政部、国资委协调后，国有资本经营预算将由国资委来做，但只限于166家中央企业，收上来的红利还是上缴财政。我认为，在明确了央企应上交红利、国有资本预算转到国资委来做的基础之上，国有资本经营预算管理体系还应该有更大的突破，目前的关键在于机构的确立和职责划分。”刘纪鹏对

中国经济时报记者说。

　　对此，他提出了搭建三层架构的新思路：

　　首先，国资委应该完全退出目前的出资人角色，而只去充当国有资产的监管者。刘纪鹏表示，国资委作为一个主体同时承担监管者和出资人的双重角色，这无疑存在矛盾，必须由两个主体来分别承担这两种角色，从而改变国资委“既当运动员，又当裁判员”的现状。国资委虽然是属于非政府序列的，但作为国务院的正部级直属特设机构，人们还是习惯地把它纳入政府序列，其负责人也是由政府任命的。这样，在国际交往中，国资委以“出资人”的身份出现会被认为带有强烈的政府色彩，也很容易招致“政府补贴”、“关联交易”等类似的质疑。

　　其次，应当专门成立相对独立的中央国有资本经营预算执行机构。这个机构将具体负责国有资本经营预算的编制和执行，决定资金从哪里来、到哪里去，进行统筹分配，并对重要产业的战略布局进行规划。

　　三是成立和培育国有资本经营公司来充当“出资人”的角色。这些国有资本经营公司可以由目前主要的央企集团公司直接演变而来。国有资本经营公司既是国有资本经营资金的“蓄水池”，也是为国资委遮风挡雨的“雨伞”，使国资委从繁杂的企业管理事务中解放出来，专心从事监管考核工作。

　　刘纪鹏认为，以上三层架构的建立，特别是国有资产经营公司的成立，不仅可以在下一步国企改革中承担起“主辅分离”、“剥离不良资产”的重任，彻底实现政资分离，而且可以通过国有资产经营公司的桥梁作用，落实国有经济的战略布局。

　　泾渭分明——政府和所有者序列分开

　　“我不赞成红利上缴财政部的做法。”刘纪鹏对中国经济时报记者说，财政的来源就应该是税收，企业的税后利润应该由所有者拥有。

　　目前，国内的国有资本经营预算是国家预算的组成部分，职能与公共预算混列，由财政部行使。对此，刘纪鹏认为，今后应该形成两个泾渭分明的序列：一个是政府序列；一个是国家所有者序列。国家对企业出资所获得的红利则应该偿付于国有资本经营公司（类似于汇金公司这样的），由中央国资预算执行机构来统筹分配，根据国家和中央的需要，进行国资的战略规划布局，而不应该直接上缴国库。比如，在海内外投资于关系到国家经济安全和战略的重要领域，等等。国有资本经营公司追求盈利属性，但强调营利服从战略。在预算的编制方面，财政部负责编制公共预算，含特殊公法人的非营利国企，国资委则负责编制国资预算，二者分别对国务院负责，经国务院认可后，财政部和国资委的负责人每年向全国人大汇报，加大全国人大对国有资本预算监督的力度。一般意义上，这两种预算不再交叉。至于国家所有者序列如何与社保基金、公共财政衔接，则应该从更高的层面来考虑。

　　刘纪鹏强调，这些年中国改革之所以能取得巨大成功，新的国资体制与市场经济相结合是一大亮点。我国实行的社会主义市场经济是有“国家队”的，并不是完全模仿西方的“职业队”。“十六大”提出改革国有资产管理体制，由中央政府与地方政府分别代表国家履行出资人职责，建立专门的管理机构，实现管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一，是有长远战略考虑的。现有的国资管理体系不是卖完了就解散，使命就结束，而是要稳步向前推进的。只要实现了政府和国家所有者两个序列的泾渭分明，国资管理以往所遇到的种种难题就都会迎刃而解。

　　“四水归堂”——中央只能有一个国资委

　　“除了少数带有公共属性的企业，其他所有带有经营属性、追求盈利的国有企业，都应该纳入统一的国资管理体系。”刘纪鹏指出，目前仅166家中央企业纳入了国资委的监管和以国资委为出资人的管理序列，在整个国有资本中只占较小的比例，这是远远不够的。

　　首先，国有资本经营管理不应仅限于产业资本，金融企业也应该纳入管理的范围。目前的401个金融机构，净资产高达一万亿，除了两家与汇金发生联系之外，其他都没有纳入国资委的监管和以国资委为出资人的管理序列。

　　其次，中央和国家机关86个部委下属的4000多家企业，净资产高达一万亿，也没有纳入国资委的监管和以国资委为出资人的管理序列。那么，这些企业中将来哪些应该归口国资委，哪些应该归口财政部？刘纪鹏认为，对于那些具有特殊公法人地位、从事公共事业的，如财政部下属的中国印钞造币总公司、发改委下属的国家石油储备中心，以及烟草、

邮政、铁道，等等，它们或不具有营利属性，或承担着国家的特殊任务，其负责人往往也是国家的

公务员，这类企业应保留其特殊公法人地位，继续归口财政部，其经营收益也应纳入财政部的公共预算；而对于另外一大部分靠民商法调节的、按照市场经济规则与外资、民企平等竞争的一般企业法人，则应全部纳入国资委的监管和以国资委为出资人的管理序列。

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