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发改委：医生处方向社会药店开放
发改委、卫生部、药监局酝酿处方管理新制度
本报记者李明三北京报道
“建立向社会药店开放的处方管理制度”，将从根本上动摇目前的药品流通体制。发改委和卫生部、药监局等部门已经就此达成共识，有关机构正在研究制定具体操作方案。
“建立向社会药店开放的处方管理制度，实现医药分离，这是一个大方向。”国家发改委工业司一名官员对记者说，发改委和卫生部、药监局等部门已经就此达成共识，有关机构正在研究制定具体操作方案。
9月5日，发改委工业司发布《医药行业“十一五”发展指导意见》(以下简称《指导意见》)，提出要“建立向社会药店开放的处方管理制度，加大医药分离、药品分类管理的实施和改革力度。”
“这是改变以药养医局面的一项基础性制度。”中央党校长期研究医改问题的赵杰博士对这一新提法给予很高评价。但他同时认为，《指导意见》只是一个行业的自我诊断和发展指南，文件特别强调处方制度和药品定价等政策性措施，说明医药行业健康、持续发展对医疗体制配套改革的高度依赖。
医药行业的自我救赎？
在药价虚高不下，假药事件频发的今天，医药行业已经成为社会关注的热点，陷入了前所未有的信誉危机。发改委的《指导意见》赶在这个时候出台，某种程度上可以看作是整个行业的“救赎书”。
医药行业的自我救赎，离不开医疗体制改革的整体推进。《指导意见》开出的方子就是：医药分离，五年内从根本上改变“以药养医”的局面。
《意见》认为，在目前医药不分家、处方外放难的情况下，医院药房在药品消费市场上仍然占据着绝对的垄断地位。这是导致“用药不合理，药品市场竞争无序”的深层次原因。
而“建立向社会药店开放的处方管理制度”，将从根本上动摇目前的药品流通体制。
“医生处方向社会药店开放，处方本身将不再具备销售功能，同时增加了患者根据处方购买药品的选择空间。”赵杰认为，这既是从根本上改变“以药养医”局面的一项基础性制度，也是从市场环节调整行业竞争格局，降低药品价格的基础性制度。
但是对这项制度如何落到实处，负责制定《指导意见》的发改委工业司却鞭长莫及。“作为行业管理部门，我们只是提出大方向，不可能涉及到很细，也没有定时间表。”上述发改委工业司官员说，处方制度怎么操作，由药监局负责，具体实施方案，有关研究机构正在讨论制定。
“发改委这份《指导意见》，立足于产业发展的角度。”中国化学制药工业协会一位负责人对记者说，其中涉及到的很多问题，决不是发改委一个部门所能解决的。
如《意见》中提到的“实施药品通用名处方制度”，就是一项国际惯例，中国医务界也一直在沿用，但是近年来逐渐被商品名处方替代。今年5月，卫生部决定恢复医生用药品通用名称开处方的制度，目的是根治一药多名的混乱局面，治理医药购销领域的商业贿赂。而药监局也在此前后颁布新规，今后申请注册的药品不再批商品名，一律改用标明其化学成分的通用名。
“通用名处方制度其实早就有了，下一步是如何深化的问题。”药监局政策法规司的回答是，《药品分类管理条例》(下称《条例》)还没有出来，“具体操作方案目前尚不清楚”。
“实施药品分类管理是医改的一个重要组成部分，也是深化处方制度的关键环节。”中国非处方药物协会常务副会长白慧良说，协会一直致力于推进《条例》的实施，目前《条例》草案药监局已经拟好了，正在征求各方意见。
白认为，《条例》实施以后将确保患者购药的自主性，有效降低药价。“但是从药监局目前推行的结果来看，效果并不理想。关键还是需要各部门协调行动。”这，也正是药品分类管理从一个部门办法升格为政府条例的原因。
19次药品降价的反思
同样的问题也困扰着药品的定价政策。
《指导意见》指出，要从以下三方面进一步“完善药品定价管理”：为制药企业保留必要的价格空间；缩小国产药与合资药、进口药的价差；提高医疗必需、因价格过低而停产的药品的价格。
“我们觉得，药品降价并不是解决问题的办法。”众多制药企业和行业协会一再呼吁，由于药价一降再降，企业已经没有利润空间，发改委工业司倾向于在药品定价管理上兼顾各方利益，找一个平衡点。
“这三项政策一改过去单纯降价的做法，转向综合调整，形成了比较完备、务实的药品定价管理政策。”赵杰认为，这可以看作是对此前19次药品降价反思的结果。
但是政策转变并不意味着药价回升，“药价总体上还会是降的趋势。”发改委上述官员说，“工业司只是提出建议，我们既不参与价格管理，也不会提交要提价的药品清单。”
“药品流通体制改革过去多着眼于招标环节。”赵杰说，《指导意见》现在提出要从处方制度和药品定价两个环节配套着力，具有“很高的政策含量，是政策上的重大转变”。但是他认为，药品流通体制改革最终能否成功，前景不容乐观，主要取决于医疗体制和基本医疗保险制度改革的同步推进。
《指导意见》也认为，迄今为止，“基本医疗保险制度改革、医疗体制改革和药品流通体制改革尚未形成可操作的协调与持续发展机制”。有鉴于此，在9月5日的发布会上，国家发改委副主任张国宝特别强调，“政府要在财政体制改革、医疗卫生体制改革和社会保障体制改革方面下功夫，力争在体制上、机制上、制度上为医药行业的发展创造良好的宏观环境。”
卫生部门综合医院收入(单位：千元)
来源：《2005中国卫生统计年鉴》
(图表略，详见报)
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