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大政晓论
·赵晓力专栏·
通观《监督法》条文，再对照其制定过程，不难看出，《监督法》和近三十年来中国政治体制演变的方向是一致，那就是，人大和一府两院之间的关系更多的是走向职能的分
化。这一点，全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在《监督法》出台后的答记者问可资佐证。“人大与‘一府两院’的关系既有监督，又有支持；既要依法监督，又不代行行政权、审判权、检察权。人大与‘一府两院’都是党领导下的国家机关，虽然职责分工不同，但他们的工作出发点和目标都是一致的……”。(见新华社北京8月27日电，“乔晓阳谈监督法历时20年出台的原因和审定细节”)“职能”(functions)和“权力”(power)不一样，比如上下级部门的职能可能相同，但权力有大小，而两个权力相若的机构，却可能发挥不同的职能。亨廷顿在比较欧洲和美国政治发展的时候曾经指出，在欧洲的17、18世纪，一方面是主权集中于君主或议会，一方面是政府的行政、立法、司法、军事等职能的分化和专门化，权威的理性化和结构的分离相辅相成，以此来造就有效率的现代政府。
但美国的建国思路却恰恰相反，移民带来了后来被其母国英国放弃的“都铎政体”，走上了“权力分立”和“职能混同”的道路(亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，107-111页，华夏出版社，1988)。
比如，在美国宪法中，立法机构并不只行使立法权，而且还在弹劾总统的时候行使司法权，即众议院提出弹劾案，参议院审判；总统作为行政机关，却拥有否决国会立法的权力；而这种“权力分立”、“职能混同”的最明显例证，也许是1803年“马伯里诉麦迪逊”一案确立的最高法院的司法复审权：法院有权宣布国会的立法是否违宪，而这意味着美国的法院可以行使立法权。
美国宪法之所以采用“三权分立与制衡”来设计政府结构，根子在于美国建国之父们对于由人民来控制政府的根深蒂固的不信任。《联邦党人文集》第51篇说，“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”而政府管理自身的方法就是让各个政府分支都拥有能够防御其他分支进攻、并能对其他分支发起进攻的手段。
所以，立法分支可以拥有弹劾总统的司法权，行政分支可以拥有能够否决立法的立法权，而对于最弱、最不危险的司法分支，则要给它一个绝大的违宪审查权。职能的混同是为了能够抽肥补瘦，使得政府的各个分支能够平起平坐，以通过用“野心来对抗野心”来进行政府的自我控制。
中国政体，更多地和欧洲国家的政治现代化道路有一定的相似性，即在“权力集中”的同时进行“职能分化”。这在《监督法》中也有体现。比如，《监督法》的名称，从2002年审议时的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法》，变成了《各级人民代表大会常务委员会监督法》，监督“一府两院”的主体由人大变成其常委会，其考虑就是，各级人大每年只开一次会，而常委会作为县级以上人大的常设机构，两个月开一次会议，更能发挥经常性监督“一府两院”的职能。
职能的分化还体现在“个案监督”方案的流产上。根据《立法与监督：李鹏人大日记》，从八届全国人大开始，每年全国人大开会时，代表们对高法、高检工作报告的赞成票就逐年降低，到九届人大一次会议的时候，最高法院工作报告仅获2/3赞成票，而最高检察院工作报告得到的赞成票刚过1／2(李鹏：《立法与监督：李鹏人大日记》(下卷)，487页，北京：新华出版社，2006)。这表明当时人们对司法不公、司法腐败的不满已达极点。
在此背景下，九届人大对如何进行司法监督进行过不少积极的探索。其中一项，就是起草审议对审判、检察工作中重大违法案件实施监督的规定草案。
在五易其稿，并在1999年8月和10月由人大常委会进行过两次审议后，司法监督的草案最终被搁置。据李鹏人大日记2000年1月7日记载：“上午9时，到泽民同志处。我们共同分析了司法监督规定的有关问题，并取得一致意见：人大对司法监督主要是工作监督，对案件监督主要是提出问题，由司法部门自行纠正。我还提出，司法监督规定不够成熟，可暂缓出台。可以先把大家一致同意的人大对司法监督的若干原则，写入今年的人大常委会工作报告中，作为开展司法监督的法律依据。我的这一建议，得到他的同意和支持。”最终，在2001年3月九届人大四次会议通过的人大常委会工作报告中，写入了司法监督三原则：坚持党的领导；不代替审判机关和检察机关依法办案；坚持集体行使监督权。这是九届人大司法监督努力的全部成果。而在《监督法》最终通过的文本中，我们没有发现任何“个案监督”的内容。
这意味着由司法机关行使司法权的职能分化模式得以保留，人大享有最高权威，但不具备任何司法职能。
按照这种“权力集中、职能分化”的模式，可以预测，中国以后也不大可能采取美国式的“司法复审”制度。“司法复审”混同了司法和立法职能，如果在我国实行该制度，由法院来判断人大的立法是否符合宪法或上位法，那不光意味着对人大最高权威的挑战，而且还意味着法院在审判职能之外行使立法职能。
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