|
9月5日，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，这一重大行政手段的出台，表明土地问题不仅已成为宏观调控的焦点，更是中央与地方统筹协调的关键点。中央政府在一系列的货币政策和财税政策后，针对房地产这个迅猛增长而又关系民生的行业祭出了最后的杀手锏。
此前，本报曾评论称，本轮宏观调控中需要渐进式的货币政策调整和行政手段相结
合。
一边是地方抱怨“用地卡得太死”，一边是中央力求更加严格地把住“土地闸门”；一边是对土地的宏观调控手段不断出台，一边是违法用地居高不下。房地产调控最终落到土地调控上，土地是房地产暴利链条的源头，控制住土地交易也就扼住了暴利膨胀的咽喉。但对于结构仍然高度分散的中国经济而言，利用直接的政策工具以实现调控目的难度很高，中国经济的区域化严重地左右着宏观调控的结果。《通知》出台的实效究竟如何，我们拭目以待。本期经济评论，邀请四位对中国房产市场有深入研究的专家对《通知》出台后的影响和实效发表看法。
“灰市场”制约调控力度
作者：管清友
近期，为配合国家宏观调控政策，紧缩地根的土地新政又一次横空出世。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，建设部、国土资源部等部委也相继发布文件对外资炒房、违法用地以及囤积房源等行为进行调查和处理。这一系列政策被称之为土地调控风暴，可见其范围之广，影响之深以及中央进行宏观调控的决心之大。
笔者虽然对房地产泡沫心有余悸，对中国经济出现明显通胀迹象充满忧虑，但在国内既有的土地灰市场背景下，也不禁对土地调控的效果谨慎乐观。
中国的土地市场可以简单归结为一个“灰市场”。所谓“灰市场”，是指现实中存在的那一类既不是按照计划原则和方式进行的，也不是按照竞争市场的原则和方式进行的物品交易关系。市场交易要求产权清晰，这样市场才能自动根据供给和需求确定价格。但是中国的土地制度客观上造成了产权的虚化，土地成为一种非市场资源，这就为权力介入市场创造了机会。
权力介入市场，在面临土地需求时，造成了两种后果：其一是农民与土地需求者之间的交易———土地流动被称之为“土地流转”，其二是各级政府与土地需求者之间的交易成为真正的交易。在这两个过程当中，各级政府既充当了土地供给者的角色（相对于土地需求方），又充当了土地需求者的角色（相对于村集体和农民）。于是，土地租金的绝大部分就被各级政府借助土地产权的残缺和虚化或是装进了自己的腰包，或是成为土地批租收入。这就类似于双轨制的模式。农民在市场上拿到的是按照国家牌价（按照使用权交易，而不是按照所有权交易）出让的土地收益，而政府拿到的是土地按照市场供求出让得到的收益。无疑，市场价格要远远高于国家牌价，其价格差额就是所谓的“灰市加价”。而在这其中，权力起了最大的作用，灰市场也由此产生。
在很多情况下，由于政府与土地需求方的合谋，土地需求方也是得利者，因为土地需求方一般都是能够给政府带来政绩。这一点与一般的灰市场不同。当政府与土地需求方合谋的时候，政府实际上成为了“灰市中间商”的角色。
理论上的分析固然可以轻松，现实里的利益博弈则让人感到沉重。一方面是大量失地农民的出现以及土地补偿无法弥补农民的损失，另一方面是居高不下的房地产泡沫。农民因为失地和低补偿受损，大量的工薪阶层因为畸高的房价望洋兴叹。这次的通知当中，国家专门强调了征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则，这是非常必要的，但房价能否下来还是不乐观。大的开发商照样可以提前储备土地或者通过企业的影响力继续廉价拿到土地。小的开发商则很可能面临灭顶之灾。于是，房地产市场以为紧缩地根的政策反而出现了更加垄断的局面，在需求以及高房价预期不变的情况下，房价反而会再次出现暴涨。这是中央进行宏观调控所必须要考虑的问题。
紧缩地根的政策在短期内可能有利于实现国家宏观调控的目标，但是大体制不变，问题可能很快就会到来。灰市场的存在肇因于权力介入市场，而把权力剔除出市场，让灰市场成为市场就不是宏观调控能解决的了，这需要更加深入的改革来完成。(作者系中国社会科学院研究生院博士)
财税制度调整为治本之策
作者：梅新育
房地产市场泡沫之所以经久难消，原因之一是金融市场流动性过剩，商业银行必须为其与日俱增的剩余资金寻求出路，房地产等资产市场相应成为首选。原因之二是在现行财税体制下地方政府财权与事权不对应，财政困难，谋求预算外财源，把卖地当做最为便利的生财渠道。与此同时，近年来某些地方政府、某些官员肆意制造、寻找政策漏洞，吹大房地产市场泡沫，甚至利用房地产市场寻租，也让房地产市场调控措施难以落实。上述问题不解决，对房地产市场的调控风头很快就会过去，然后就故态复萌。
有鉴于此，决策层需要解决金融市场流动性过剩问题，完善财税制度，削弱地方政府卖地生财、助长房地产市场泡沫的动机和能力，同时坚持不懈地严肃政纪，强化反腐败，这才是治本之策。
就土地财税制度而言，1998年通过的现行《土地管理法》规定，“新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府”，这样，土地有偿使用费就与行政事业性收费、政府性基金一起构成了地方政府预算外收入的主要来源之一。1994年分税制改革之后，财权向中央集中，事权则有下放之势，地方政府财政自给率普遍下降。经济发达、财源丰裕的浙江省1993年财政自给率高达133.27%，1994年以后也下降到了60%左右。面对财政窘境，地方政府除了寻求中央财政转移支付以外，不约而同寻求预算外收入。而在预算外收入的主要项目中，随着中央政府规范政府收费，行政事业性收费、政府性基金地位趋向降低，土地有偿使用费日益举足轻重。人民银行《2005年中国区域金融运行报告》显示，房地产业在2005年已成为地方税收第一大来源，如北京市房地产业2006年上半年完税110.7亿元，同比增长34.9%，是北京市第一纳税大户。在这种情况下，地方政府有着强烈的内在动机助长房地产市场泡沫，以便增进本级财政收入。
有鉴于此，为了抑制地方政府助长房地产市场泡沫的动机和能力，我们需要进一步完善财税制度，包括改进分税制，促进地方政府财权与事权对应，缓解、消除地方政府的财政困难，让被征地农民合理分享土地收益等等。在设立新的税种方面注意将地方政府的利益与遏制房地产市场炒作投机统一起来。为此，可以将物业税、房地产消费税列为中央与地方政府共享税种，适当提高给予地方政府的分享比例。
在上述措施中，让被征地农民合理分享土地收益不仅具有经济意义，而且具有实现社会公正、维护社会稳定等重大政治意义。现行土地征用制度的最大缺陷之一就是农民未能合理分享土地收益，一方面造就了众多新的流民，成为威胁社会稳定的潜在火种；另一方面助长了地方政府卖地生财、房地产开发商无节制圈地甚至单纯转手炒卖的冲动。
按我国征地补偿标准，最高不超过土地被征用前3年平均年产值的30倍，实际上征用后的土地收益远远高于原来的农业产出。按照上海市社科院提供的数据，长三角农地征用价格为37.5万~45万元／公顷，农地一级市场出让价格为210万~525万元／公顷，二级市场价格（即通常所说的土地市场价格）为1125万~2250万元／公顷。由土地学会专家计算认为，每年全国被征地农民相当于由此放弃了不少于30万亿元的土地财产权。改进征地制度的要点应当是按照市场用途确定补偿标准，补偿可以是现金也可以是股权，让农民参与土地增值收益分配。（作者系商务部研究院研究员）
收权和问责并举调控政策必更强硬
作者：章剑锋
有一些迹象表明，过去两年间政府主导的土地调控并未取得实质性收效，最稀缺的土地资源仍被一些地方无所顾忌地滥用。这除了会使固定资产投资膨胀继续加剧进而威胁到整体经济外，土地控制和交易环节各种腐败现象的层出不穷也损害了政府的执政形象。这促使国务院在8月的最后一天出台了一项更为严厉的命令。国务院在这份关于加强土地调控的通知里面表示，要采取更严格的管理措施加强土地调控。无疑，这是在释放一个强硬的信号。
有关部门承认，问题主要是新增建设用地规模过度扩张、土地利用粗放、用地结构不够合理；有些地方通过“以租代征”等方式擅自将农用地转为建设用地，竞相低价出让工业用地；或者违规分拆批地、越权批地，违法违规用地现象严重。
土地被胡乱滥用，不仅会使国家丧失越来越多的可利用资源，而且将把中国的金融机构变得坏账丛生。此外，更为重要的问题在于，两年以来土地调控无法压制住固有的恶性市场格局，这意味着调控精神曾经或正在受到漠视，显然，最高层的决策权威也遭到了无视和挑衅。
屡禁不止的根本原因，是因为某种利益动机使一些地方政府或官员变得越来越大胆，擅权作风使许多本该尽早落实的决策久拖不决或者干脆空转。这带来一些麻烦———今年第二季度的GDP增长达11.3%，其中有一半来自固定资产投资，大部分用于官方主导的办公大楼、商业设施和房屋建设。法律和更高层的决定无法迅速打破和化解这一局面，因为执行环节和执行效率几乎尽在地方掌握。
当法律和规范无法对此进行事先化解和防范时，行政手段成为不得不被启用的一柄“杀手锏”。
国务院本次出台的调控命令是一种双管齐下的手法。一方面收权，一方面问责。这是最为明确的两点。在收权方面，按照权责一致的原则，调整了城市建设用地的审批方式。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。在土地使用和控制方面，地方政府的主要负责人将负总责。
此外，将土地出让总价款纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。并严格控制地方擅自减免税费损害公共利益，打压地方在土地出让领域擅权牟利的空间。
在问责方面，除了早前设立土地总督查并向地方派驻督查局，实行垂直执法监察之外，国务院的通知还表示，对发生土地违法违规案件造成严重后果、土地违法违规行为不制止、不组织查处的，及对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的地区，要追究有关地方人民政府负责人的领导责任（包刑事和行政责任）。此外，还责成监察部、国土资源部要抓紧完善土地违法违规领导责任追究办法。
没有退路，只能前行。从通知透出的信息来看，国务院将动用超过10个部委资源去强化土地调控，并且这将会在今年结束之前进行，问责制也将贯穿始终。这显示出，国家此后对土地调控将只会更加强硬。(作者系厦门大学不动产金融研究中心研究员）
新政博弈确立各方利益底线
作者：陈宇峰
在地方投资过热、收入分配严重不均的宏观经济格局中，国务院最近不得不紧急出台了一项新的土地调控政策，以迅速调整原有土地政策中各种不断激化的利益冲突。
外界普遍认为，这一次新政的四大亮点：农地转用审批权下放、工业用地出让拍卖、土地出让金预算管理、耕地保护“省长负责制”。这四招将帮助中央政府走出调控软弱无力的鸡肋区，地方政府也会回归到中央政府的共同底线中来。
这是一场饶有趣味的博弈。这次的土地新政让我们看到博弈双方开始认识到，要形成一项有效的政策取向，必须要在共同的底线上达成共同的交集，形成一个共容性的利益空间。因此，中央政府不断地敲打地方政府的利益底线，以形成自己的利益底线，而地方政府则在这种敲打中也在考量自己的利益底线究竟在哪里。
在现行的土地政策中，中央政府最为敏感的利益底线是农民利益。地方政府向农民直接低价征收农业用地以牟取财政暴利的做法，实际上直接触及了这一底线。正因为此，中央政府才会在短短两年之内又重新祭出了新的土地政策，实属无奈之举。《通知》明确规定，“地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”中央政府将在国土资源部设立全国土地总督察，同时也在地方设立例行的督察制度，相关人员安排则由国土资源部负责，从而使得地方政府和国土部门对土地的审批处在国土资源部日常监管之下。这是一条激励与监督并重的土地新政。
中央政府土地新政的另一目的则是需要借助地方政府的直接力量，来给各个主要城市的房地产投资热降降温，控制房价过高的紧急形势。而之前的情况是，地方政府在土地开发一级市场中，低成本征收高成本卖出，赚取差价，土地出让收入成为一些地方政府重要的财政收入来源；开发商则不仅在土地二级、三级市场通过炒卖土地，而且通过炒卖楼花等众多手段来牟取暴利。实际上，地方政府已经把它的经济利益与土地、房产市场牢牢地捆绑在一起。这时候，地方政府不管有意还是无意都有相当的经济激励去提高土地成本，并间接地对高昂的房价起到了推波助澜的影响。中央政府此次想通过地方政府来实现对房地产整体调控，也是一条切实可行的政策调控途径，相比于中央政府的直接调控更为有效。
但是，这样一来，地方政府既得的经济利益无疑会大大缩水，一些地方政府会为了自己的利益底线抵制中央政府的土地新政。不过，目前的新政策要求对土地出让收入全额纳入地方预算、保证被征地农民的原有生活水平不降低等都是中央政府绞尽脑汁的心思所在。一方面将降低地方政府的征地积极性，另一方面通过控制土地供应、提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准、严格控制减免税、建立工业用地出让最低价标准统一公布制度等手段，提高土地使用成本来主动转变地方政府对土地资源的粗放型利用方式。
改革实际上就是利益重新调整分配的博弈过程。一项政策最终是否取得成功，关键不在于一份红头文件的强制力，而在于新制度能否在内部力量之间取得共同的利益底线。(作者系日本早稻田大学政治与经济学院高级访问学者）
(观宇/编制)
| 
