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国务院拟用5年完成乡镇机构改革
上级部门不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备
本报记者王世玲北京报道
“高层正在加速酝酿中国基层政权体制的改革方案。”9月4日，一位接近政府决策层的专家如是理解国务院总理温家宝在9月1日全国农村综合改革工作会议上的讲话———农村综合改革是一次重大的制度创新和社会变革。
农业税的取消，标志着我国农村改革开始进入综合改革的新阶段。以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为三大重点的农村综合改革试点，在2005年全面启动。
据统计，除西藏外，2005年全国30个省(区、市)都确定了试点单位，试点涉及10个地(市)、359个县(市)。其中，黑龙江、吉林、河南以省为单位进行了试点。
上述专家分析，各地试点过程中，出现了很多意见分歧。有的试点甚至不得不停滞，出现观望情绪。因此，此番国务院会议透出信息，再次强调深化农村综合改革的决心，并拟定时间表。
如要全面推进农村综合改革，有条件的地方要在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，力争在五年期间或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革的任务。
有关专家称，鉴于我国国情，能否在5年内完成农村综合改革任务，乡镇机构改革既是关键点也是难点。
乡镇改革的主要困难，早有专家总结———不论设计成什么样的机构，都要首先面对一个基础性难题，就是减少人员。而实践显示，中国乡镇机构已经陷入了增了减、减了增的怪圈中。
“离开整个政府体系的系统性创新，乡镇政府改革本身断无成功可言。”国务院发展研究中心(简称“国研中心”)农村经济研究部研究员赵树凯认为，乡镇机构改革离不开上级政府的“支持”。
赵树凯所在的国研中心农村部，在今年年初启动全部研究人员参加的新农村建设课题调研。在调研中赵树凯发现，部分农村地区仍存在“上级和领导重视什么工作，一个文件甚至一个讲话就可以增设、扩编或者升格一个机构，基层只有听命”。更有甚者，“下边有没有对应机构也成了给不给钱的重要标准”。
对此，中央再次划出一条红线———五年内乡镇机构编制只减不增。上级部门不得以机构“上下对口”干预乡镇机构设置和人员配备。
“相比机构、人员精减，更困难的是乡镇职能转变。”国研中心农村经济研究部副部长徐小青刚从安徽等7个省市地区农村调研回来。
如果说机构精简是乡镇改革的有形难题，职能转变则是无形的难题，职能转变意味着再造基层组织体系。
此次国务院会议，给乡镇机构职能转变划出了界线：“要把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。”
那么乡镇功能到底在哪？“乡镇只有最基本的社会事务管理功能。”
赵树凯认为，这些功能通常只应该包括国家对于乡村社会必须履行的基本服务和管理责任，如土地管理、治安管理、救灾优抚、婚姻和户口登记等。“乡镇不应该对经济增长目标负责，也不应该对自身财政(生存)负责。”
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