刘通：东北地区宜采用振兴产业衰退城市战略

　　如果将我国振兴东北地区老工业基地的政策简单地推向其他老工业基地城市，将会产生引发区域冲突、扩大区域差距、增加财政压力三大负面作用。为了避免对老工业基地的泛化理解和普惠支持，将优惠政策和资金真正用于产业严重衰退的城市，提高政策的针对性，提高财政资金的社会效益，提高宏观调控的灵活性，宜用“振兴产业衰退城市战略”来代替“振兴老工业基地战略”。

　　■对策研究■刘通

　　自从我国实施“振兴东北地区等老工业基地战略”以来，非东北地区的老工业基地为“等”字翘首以待。如果将我国振兴东北地区老工业基地的政策简单地推向其他老工业基地城市，将会产生引发区域冲突、扩大区域差距、增加财政压力三大负面作用。实施“振兴东北地区等老工业基地”的出发点和落脚点是对产业严重衰退的工业基地进行支持，扭转这些城市主导产业不断衰退的趋势，缓解就业压力，稳定社会秩序。为了避免对老工业基地的泛化理解和普惠支持，将优惠政策和资金真正用于产业严重衰退的城市，提高政策的针对性，提高财政资金的社会效益，提高宏观调控的灵活性，宜用“振兴产业衰退城市战略”来代替“振兴老工业基地战略”。

　　一、扩大“老工业基地”的范围容易引发三大负面作用

　　（一）引发区域冲突

　　除了东北地区在一定程度上可以整体上视作老工业基地外，其他地区不能整体视作老工业基地，只有一部分城市才能进入老工业基地的范围。为此许多城市对国家过去的投资项目的多少和规模、企业上交的利润和税收、企业历史欠税、银行

不良资产、社会保障资金缺口进行清算。这些清算实际上是用历史来解释现在，加大了中央政府协调区域政策的难度。因为我国许多过去政府投资的国有企业已经发生了很大的变化，国家和地方出台的优惠政策和增加的资金投入难以找到真正的扶植对象。认定为老工业基地的城市在

增值税转型、历史欠税豁免、银行自主核销企业呆坏账和减免金融欠息、做实个人账户等方面与非老工业基地城市存在着很大差别，将引发新的区域冲突。

　　（二）扩大区域差距

　　从历史来看，我国的老工业基地过去是国家政策的受益地区，基础设施较健全，居民收入水平和福利待遇较高。而以前国家没有进行大量投资的“非老工业基地”，大多数基础设施短缺，城市经济长期难以得到正常发展。

　　从目前来看，我国所谓的“老工业基地”都是我国的大中型工业城市，部分“老工业基地”已经变成了“新兴产业基地”，如上海、天津、青岛、武汉、大连等城市；部分老工业基地的人均收入水平远高于全国平均水平和当地平均水平。在全面建设小康社会、促进区域协调发展的背景下，如果再对城市规模很大、发展状况很好、收入水平较高的“老工业基地”实行种种优惠，不仅不能缩小地区差距，反而扩大地区差距。

　　（三）加大财政负担

　　由于我国老工业基地数量较多，规模较大，情况复杂，涉及面广，如果按照目前东北的标准进行扶持，实际上将大部分条件较好的城市纳入进了支持的范围，将老工业基地的政策变成了普惠于大多数城市的政策，将会急剧加大中央财政支出压力，减弱了中央政府对真正需要财政支持区域的支持力度，降低了财政投资效果。

　　二、代之以“振兴产业衰退城市战略”的原因

　　产业衰退城市是指大多数主导产业衰退，并通过关联效应，对相关产业产生负面影响，导致城市经济增长缓慢、失业人口剧增、社会秩序混乱的城市。产业衰退城市是一种问题区域，比较困难的老工业基地和资源枯竭型城市都包括在内。具体来说，用“振兴产业衰退城市战略”代替“振兴老工业基地战略”有以下几个方面的理由：

　　（一）更准确地表达了政府意图

　　实际上，一般意义上所指的老工业基地应该是那些形成时间较早、产业结构老化、失业人口较多的大中型工业城市，主要包括资源开采历史较久的以采掘业为主的城市、传统国有纺织企业集中的城市、传统装备制造业比较集中的城市以及军工企业比较集中的城市。振兴老工业基地的政策出发点应该是对那些暂时比较困难的工业基地进行扶持，扭转主导产业衰退的趋势，提高产业的市场竞争力。“振兴产业衰退城市战略”明确地表达了政策实施的出发点是对主导产业严重衰退的城市进行扶持，主导产业没有衰退或者轻微衰退的城市不能进入支持的范围；对于衰退程度不同的城市，支持的力度可以相应调整。同时，对产业衰退城市的扶持，主要目标是促进主导产业的升级和转型。这就明确地表达了政府工作的着力点，容易找到真正的扶持对象，有利于战略的实施和效果评估。

　　（二）增加宏观调控的灵活性

　　老工业基地的确定大多数情况下具有“一劳永逸”的特性，只要城市进了老工业基地的范围，就长时间属于老工业基地，难以灵活调整。而产业衰退城市的判断是以产业衰退程度作为依据的，由于产业衰退程度在不断变化，产业衰退城市不是同时出现，城市之间衰退的程度各不相同。因此，振兴产业衰退城市的政策具有多样性和灵活性，政府处于主动的地位，可以对支持力度根据具体情况进行相应调整，而不是长期一成不变。

　　（三）有利于促进区域协调发展

　　产业衰退城市形成后，如果没有政府的扶持，不仅使自身陷入恶性循环，还对周边城市产生不利影响。通过对陷入困境的产业衰退城市进行扶持，恢复城市经济增长的活力，增加城市就业，缓解产业衰退城市与其他城市的冲突，促进了区域之间的协调发展。

　　（四）有利于区域管理模式的逐步转型

　　改革开放后，我国已经实施了沿海地区开放战略、西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略和中部崛起战略。这四大战略的特点是以中央政府为主导，以行政区域为基础，以东中西三大地带划分为理论背景，以问题的突出性和解决难易为顺序，对于推动我国经济的快速发展起到了重要的作用。但是，这种区域管理模式具有管理幅度大、区域管理机构与宏观经济管理机构职能重叠等缺点。为了促进区域协调发展，加大对具有一定产业基础和发展条件的“产业衰退城市”进行支持，将开启我国区域管理的新模式：即对大多数区域实行全国统一的宏观经济政策，对特殊类型区、问题区实行特殊的区域政策；宏观经济政策立足于政策统一性和普遍性，区域政策立足于政策特殊性；宏观经济政策作用于全国的一般类型区，区域经济政策范围作用于特殊类型区和问题区。除了落后地区开发机构可以作为长期机构外，其他区域管理机构宜作为阶段性机构，阶段性任务完成后，其职能移交给地区经济管理机构。

　　三、如何实施振兴产业衰退城市战略

　　（一）考虑将“国务院振兴东北办”改组成“国务院振兴产业衰退城市（区域）办”

　　随着我国进入工业化中期阶段，以及技术进步日新月异，市场竞争更加激烈，在新中国成立初期国家集中投资的以采掘业、纺织工业、重化学工业、传统装备制造业、军工企业为主的部分城市已经或者即将步入产业衰退城市的行列。对于这些城市（区域），中央和地方政府应该成立专门的机构给予支持，考虑将“国务院振兴东北地区等老工业基地办”改组成“国务院振兴产业衰退城市（区域）办”。由于东北地区产业衰退的城市比较多，即使改为“国务院振兴产业衰退城市（区域）办”也可以保持政策的连续性，将东北地区继续纳入产业衰退城市对待。同时，东、中、西部地区的产业衰退城市也应进入“国务院振兴产业衰退城市（区域）办”的扶持范围。这样，由专业化的机构对问题区域进行协调，有利于提高机构的运行效率，同时，也极大地缓解区域冲突，缩小区域差距。

　　（二）实行自下而上的申报审批制确定产业衰退城市

　　我国以前确定区域支持对象大多数采取了自上而下的方式，这种方式适合计划经济条件下政府管理经济的模式。而在市场经济条件下，政府投资的比重已经低于社会投资比重，除了涉及全局性的投资项目如交通等基础设施外，涉及区域性的投资，应以地方为主，中央为辅。

　　“产业衰退城市”的确定宜实行自下而上的申报审批制。在我国范围内，只要符合产业衰退城市标准，均是政策作用的备选对象，而实际作用对象需经过申报和审批。“产业衰退城市”申报的行政层次由产业衰退城市根据资金需求状况进行自主确定，比如，只需要向省申请政策和资金支持的，就由省确定是否属于产业衰退城市；需要向中央申请政策和资金支持的，需要先向省申请政策和资金支持，获得省级政府财政支持若干年后（比如两年），经过专门机构评估，然后向中央申请政策和资金支持。经批准的产业衰退城市的政策扶持和资金支持不超过五年。超过五年，仍然需要政策和资金支持的，需要重新申报，经过评估后，重新确定扶持政策和资金投入。

　　凡是申请“产业衰退城市”相关政策扶持的城市，需要编制“产业衰退城市扶持规划”，明确扶持的范围、重点、项目，实施的步骤和阶段性目标，扶持效果评估的时间与方法等。政府对振兴产业衰退城市的效果进行评估应以批准的扶持规划作为标准。

　　（三）加大对产业衰退城市形成规律和治理对策的研究

　　产业衰退城市的形成是不以人的意志为转移的，但其形成又是有规律可循的。研究产业衰退城市形成规律，跟踪分析国内外产业衰退城市的治理对策，不仅可以提高对已经成为产业衰退城市的治理效果，而且对一些产业可能衰退的城市提前采取一些措施进行预防，降低和延缓产业衰退所引发的负面作用。

　　（作者单位：

国家发改委宏观研究院国地所）