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1998年以来，我国拉开了以分拆为主要思路的对自然垄断产业改革的序幕，起到了一定效果，但进展缓慢，其主要原因，一方面是消费者在这些业务和市场上的从属、弱势地位并未明显改观，权利受侵害之事时有发生，另一方面是这些行业“合法”地赚取巨额垄断利润的同时，还一定程度上阻碍着公平竞争的市场规则的建立。工商行政管理机关作为监管社会主义市场经济秩序、维护公平竞争环境、保护消费者合法权益的国家机关，在市场监管和行政执法过程中，应该对自然垄断业务加强监管，然而在具体实施过程中却是困难重重，显得
力不从心。
1. 现行法律存在缺陷，法律依据缺失。目前我国在打破垄断行为方面最有权威的法律是1993年出台的《反不正当竞争法》，这也是工商行政管理部门对自然垄断业务开展监管执法的法律依据。然而，随着社会经济的发展、科技的进步及加入WTO等，新现象、新情况、新问题不断涌现，该法对某些新型的垄断行为难以规制，缺乏调控力，已远远不能适应当前规范市场行为的需要。尽管国家工商总局颁发了《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，但就我国垄断行为发生的现状看作用还是很有限的。这形成了工商部门对自然垄断业务监管的第一道障碍。
2. 行政干预和地方保护主义干扰严重。我国自然垄断行为存在的最大问题是政企不分、政资不分、政监不分，即使经历了对电信、电力、民航、铁路等产业的分拆，现有自然垄断产业中的企业基本上还是国有企业和国有独资公司；即使一些行业管理部门已改为事业性的总公司，但政府部门的潜在力量仍是对之实施控制的无形的手。在工商部门行政执法过程中，我们面对的企业或是实力强大，经济效益好，或是基础性行业、与群众生活息息相关，与地方政府和职能部门有着千丝万缕的关系。他们有些自恃“企业中的上等企业”，不服管、不让管，甚至想方设法设置障碍，阻挠执法；有些则动用政府领导以及同级职能部门“说情”，而后者在地方或本部门的狭隘利益观的驱使下也常常乐意为其“效劳”。这形成了工商部门对自然垄断业务监管的第二道障碍。
3. 调查取证复杂难度大。在具体的案件调查过程中，由于过去查处这类案件较少，执法人员经验不足，缺乏过硬的法律、行业知识和办案技能，办案时难免避重就轻；明确、强有力的法律法规规定的缺失，又使执法人员缺乏展开调查取证所必需的依据与底气。此外，一些投诉举报的消费者担心公用企业利用其垄断地位进行打击报复，不愿为办案人员提供有力的证据；而一些经营者知情却因慑于某些垄断性行业特有的行政管理的审批权、验收权、检查权、处罚权而不敢举报，更不敢提供证据，增大了执法人员调查取证的难度。这形成了工商部门对自然垄断业务监管的第三道障碍。
作者单位：江阴市工商行政管理局
葛星裔 郑力强
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