关于我国主体功能区划若干重大问题的思考

　　“十一五”规划纲要明确提出，“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整和完善区域政策及绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变，也是“十一五”及今后一段时期一项重要而又紧迫的任务，首先应该对一些事关主体功能区划全局的重大战略性问题给予深入研究和探讨。

　　■高国力

　　主体功能区划分的主要原则

　　1．国土部分覆盖的原则

　　区划从理论上讲是一个全国土覆盖的概念，主体功能区划从长远看也应该实现国土的全覆盖。国外的标准区域，如美国的经济区域（ＥＡ）、欧盟的ＮＵＴＳ，主要是为区域统计和监管提供基本信息，因而是国土全覆盖的。但是，问题地区的确定，如膨胀区、萧条区、落后区的划分，主要是为制定和实施区域政策服务，往往是国土部分覆盖的。考虑到我国的基本国情和目前所处的发展阶段，市场机制尚未健全，政府的财力、管理能力和手段有限，现阶段的主体功能区划可以考虑按照国土部分覆盖的原则进行。也就是说，确定四类主体功能区的标准后，只有符合标准的区域划入四类主体功能区，其他区域目前并不进入，待以后时机成熟调整标准后逐步划入四类主体功能区内。这样划分的目的就是使得最重要、最典型的区域而不是所有区域都纳入主体功能区划体系，有利于政府根据现阶段能力制定和实施切实有效可行的分类政策，确保主体功能区划的实效。同时，也可以回答“四类主体功能区不能概括所有类型地区、四类主体功能区之外再加上一类潜力开发地区或者保留开发地区”等等的观点和争论。

　　2．适度突破行政区的原则

　　我国地区经济是一个以行政区为主导的经济体系，长期以来形成的行政分割在短时期内很难消除。目前的行政区划是综合考虑历史沿革、民族宗教、文化习俗等因素逐步形成的，带有浓厚的时代色彩和烙印，有些地区已经不能适应经济社会发展的需要，但是涉及到利益分配、权利调整、民族宗教等敏感性问题，在短时期内很难及时调整。主体功能区划从理论上讲应该不囿于行政区划，根据区域的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力等自然和经济要素，确立科学合理的区划方案，发挥规范国土空间开发秩序、协调国土空间开发结构的作用。但是，在实际操作过程中，跨行政区划分主体功能区存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题。也就是说，如果主体功能区划打破行政区，尽管理论上科学合理，但在实际应用中相关的政策没有实施主体，很难得到顺利实施和有效推行。因此，主体功能区划在很大程度上仍然要依托现有的行政区划，照顾到现有的行政区边界，在局部一些区域适度打破行政区，构建跨行政区的主体功能区，从总体上保障主体功能区划的顺利实施。

　　3．自上而下的原则

　　从国际经验看，以数据统计、信息收集为目的的标准区域划分，一般采用自下而上的方法；而以制定和实施区域政策为目的的问题地区的划分，往往采用自上而下的方法。主体功能区与问题地区有一定相似性，主体功能区划具有全局性、引导性、约束性或强制性的特点，因此应采用自上而下的划分方法。由于我国区域类型多样、差异显著，以及中央和地方目前的行政和经济管理体制特点，自下而上的划分必然由于各省不同的原则、标准、指标体系和利益权衡而形成各不相同的区划方案，中央政府难以在此基础上形成最终区划方案并实施配套政策。因此，主体功能区划应坚持自上而下的原则，同时允许部分省市先行试点进行自下而上的探索，积累一些好的经验和做法，为全国的主体功能区划提供基础性信息和样板化启示。

　　主体功能区划分的层级和单元

　　1．构建国家和省两级主体功能区划分体系

　　主体功能区划体现的国土空间非均衡开发理念，是一个从中央到地方都应该倡导和坚持的发展战略和方向。从理论上讲，任何一级拥有一定国土空间范围、一定经济管理权限和政策实施手段的政府或主体，都应该贯彻和实施主体功能区划的战略理念。我国目前是五级政府行政管理体制，每一级政府都应在自身管辖的国土空间范围内引入和体现主体功能区划非均衡发展的思想。但是，从现实层面看，我国五级政府拥有的权限、职能、手段各不相同，特别是省级以下政府在辖区范围、立法权限、经济管理手段等方面非常有限，制定和实施主体功能区划及其分类政策的实效难以保障。因此，主体功能区划从政策实施有效性和可操作性方面看，应主要以中央和省两级政府为主，构建国家级和省级两级主体功能区划体系。省级以下各级政府主要围绕已经确定的国家和省两级主体功能区划体系，承担包括贯彻落实、具体执行、配合实施、数据统计、信息共享等方面的职能和服务。

　　2．以地级单位（设区市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划分的基本单元

　　主体功能区划的基本空间单元和边界如何确定将直接决定区划的成效。空间单元过大，如以省为基本单元，区域的主体功能难以准确确定，因为一个大的空间单元内部可能存在多种主体功能区，很难用一类主体功能来概括。空间单元过小，如以乡镇为基本单元，区域的主体功能相对容易确定，但是空间单元的数量较多，数据收集和整理的工作量和难度都很大。因此，选择地级、县级单位作为主体功能区划的基本单元比较合理和可行。

　　主体功能区划分单元的具体选择和组合方案可以有以下四个，各有利弊，需要进一步深入研究。第一个方案：国家一级主体功能区以地级单位（333个）作为基本单元和边界，省一级主体功能区以县级单位（2862个）作为基本单元和边界。第二个方案：国家一级主体功能区以县级单位作为基本单元和边界，省一级主体功能区以乡镇级单位（41636个）作为基本单元和边界。第三个方案：国家一级和省一级主体功能区均以县级单位作为基本单元和边界。第四个方案：国家一级和省一级主体功能区均以乡镇级单位作为基本单元和边界。

　　关于主体功能区划分的标准和指标体系

　　1．中央政府制定划分国家一级主体功能区的全国统一标准

　　中央政府根据目前国土空间开发的现状问题、未来的发展趋势以及各区域在全国的战略分工定位，提出确定国家级主体功能区的全国统一标准。这个标准的确定不仅包括资源环境承载能力、现有开发密度和强度、未来发展潜力等方面，而且更重要的是考虑不同区域在全国国土空间开发格局中的地位和重要性。不管是东部沿海发达地区，还是中西部欠发达地区，均应依照国家统一标准，只要是符合国家标准的区域都可以划分为国家级主体功能区，中央政府实施相应的分类配套政策，维护和强化该区域在全国国土空间开发中的主体功能。按照国家标准划定的国家级主体功能区，既可以是国土空间上保持相连的，也可能是国土空间上分割的。

　　2．省级政府制定划分省一级主体功能区的各省不同的标准

　　各省依照中央政府确定国家级主体功能区的标准，结合各省自身的实际情况，提出确立各省省级主体功能区的标准。中央政府制定的国家统一标准和省级政府制定的省级标准在指导思想和原则上应该是一致的，但是在标准的内容、阈值高低方面不一定完全一致。省级政府的标准可以和中央政府的标准不一致，各省之间的标准也可以不一致。中央政府对于省级政府确立自己的标准提出指导性原则和要求，具体省级标准由各省自己确定。各省根据自身资源环境承载能力、现有开发密度、发展潜力的国土空间分布特征，以及在全国国土空间开发格局中的分工定位，提出各省的主体功能区划标准，确定各省的省级主体功能区。同样，省级主体功能区也不一定是全国土覆盖的，既可以保持国土空间的相连接，也可能呈现国土空间的分割特征。

　　3．主体功能区划分指标体系要做到重点突出、目标明确、简明实用

　　确立主体功能区划的标准需要构建一套简明实用的指标体系作为支撑。指标的选择既要注重科学准确性，更要注重可获得性和可应用性，力求避免指标数量过多、层次过繁，因为过多的指标必然带来相互间交叉和准确性下降。美国、欧盟等国家的经济区划一般根据区划的重点和目的选择典型的有代表性指标，不一定非常全面和准确，但是能有一定代表性地反映某一方面的特征就可以。如，美国的经济区域划分采用了通勤量、报纸发行量两个代表性指标，尽管不够全面和准确，但是一定程度上能够反映区域之间的联系和人口规模，多年来一直沿用至今。我国的主体功能区划指标体系应选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等方面的代表性指标，重点突出资源和环境方面的关键指标，如人均耕地资源量、人均水资源量、单位国土面积ＧＤＰ、单位国土面积人口数量等指标，体现资源环境对于经济和社会发展的约束作用。

　　关于主体功能区划分的分类政策设计

　　1．中央和省级政府分别承担分类政策的设计和管理职责

　　国家级四类主体功能区一经确定，中央政府应按照市场经济条件下政府的职能定位，本着量力而行的基本原则，制定切实可行的分类配套政策措施。国务院责成综合经济管理部门确定分类政策总的方向和要求、明确分类政策的重点和内容，国务院各相关部门制定具体的政策实施细则和条例，共同形成国家级主体功能区的分类政策体系。国务院应成立主体功能区划组织、管理、协调机构，整合国家各部委现有区域管理部门和区域政策制定实施机构，为国家级主体功能区分类政策的科学制定、协商沟通、有效实施提供组织和机构保障，同时也对省级主体功能区的组织、管理和协调发挥指导作用。

　　省级政府负责制定和实施针对省级主体功能区的分类政策，其政策设计首先必须要符合国家级主体功能区对于该区域的政策要求，同时又能根据本省实际情况保持政策设计上的灵活性和自主性。省级政府责成综合经济管理部门制定本省分类政策设计的原则、目标和重点，省级各相关部门分别制定分类政策的实施细则和条例。同样，省级政府也应成立主体功能区组织、管理和协调机构，为省级主体功能区政策的科学制定和有效实施提供组织保障，同时积极对接和配合国家级主体功能区分类政策的实施。

　　2．突出和明确四类主体功能区的政策设计重点

　　优化开发地区的政策设计重点包括：制定严格的建设用地期限内和年度增量指标，明确城镇、产业和园区单位面积土地承载量的集约用地标准；制定明确的产业项目水耗、能耗、污染物排放标准，颁布不同行业的资源回采率、综合利用率、回收率以及污染废弃物综合处理率等强制性标准；制定扶持自主创新、循环经济、清洁生产等方面的税收优惠标准，明确对高新技术产业、吸纳就业型产业、外地转移型产业的信贷优惠额度、期限和利率标准。

　　重点开发地区的政策设计重点包括：确定土地优先供地的额度、速度指标和简化程序，制定土地置换的优惠办法；出台吸引产业项目进入和集聚的投资补贴、税收减免、信贷优惠等实施办法；制定加大交通、

能源、水利、水电气热供应、污水垃圾处理等基础设施和公用事业发展的财政资金、国际资金、民间资金等投入的优惠力度和标准；从就业安置、社会保障、教育文化、医疗卫生等方面分别制定鼓励和吸引人口进入和集中的优惠政策。

　　限制开发地区的政策设计重点包括：实施严格的土地用途管制和新增建设用地规模速度控制制度；建立规范可行的生态补偿机制和办法，明确分阶段财政转移支付的标准、规模、用途和调整办法；制定资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性产业准入门槛，出台投资补贴、税收减免、信贷投放等方面优惠政策扶持符合主体功能的特色优势产业发展；制定居住、就业、社保、教育、卫生等方面补助政策引导当地居民向外迁移或在当地集中生活。

　　禁止开发地区的政策设计重点包括：建立规范合理的财政维持养护机制，严格执行财政经费的总额保障、规范使用、控制开支等制度；明确核心区、实验区、外围区不同区域的人口容量、建筑、旅游、探险等开发活动的标准；加强法律、执法、舆论、公示、听政等监管体系建设，实行游客数量控制、人类活动

超载预警制度。

　　（本文为

国家发改委宏观院国土地区所课题组“我国主体功能区划分及其分类政策的初步研究”报告第二部分，执笔人系国家发改委宏观院国土地区所区域室主任）