什么因素促成了新丰电厂事件

　　□本报记者韦黎兵

　　财税体制改革、电力体制改革和银行的改制上市，使中国经济中的中观和微观层次的竞争和激励机制都发生了变化，出现了利益多元化、决策分散化的局面。这是此事出现的背景

　　内蒙古新丰电厂事件正在不断发酵。这一次，上市银行不得不出来说话了。

　　8月23日，给新丰电厂的实际控股公司———内蒙古电力(集团)有限责任公司———发放了大量贷款的建设银行率先出来辩解说建设银行没有违规发放信贷。

　　建行方面称，为内蒙古电力提供的贷款，是建行与内蒙古自治区政府签订的金融合作意向协议提供的一揽子贷款之一。2006年以来，建行与地方政府的合作，成为各大银行之最，建行先后与内蒙古等15个省、区、市政府签署了银政合作协议，协议信贷额度合计高达13486亿元。

　　但是，建设银行发言人胡昌苗也不得不承认，建行确实存在对宏观政策不敏感、贷后管理措施不健全等问题。

　　建设银行的此番解释针对的是最新爆出的消息：

银监会日前披露，共有9家银行和2家财务公司对内蒙古电力(集团)有限责任公司旗下的电力项目提供了贷款，总额超过200亿元。其中有59.5亿元的贷款进入了7个被国家叫停的违规项目中。

　　在8月16日，国务院以“典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件”这样极其罕见的严厉语言来评价新丰电厂事件，并进行通报批评后，围绕新丰电厂事件的有关问题被渐次曝光，引起广泛关注。

　　中国社科院研究员辛向阳认为，随着财税体制改革、2002年电力改革和近年的大银行改制上市，

中国经济中中观和微观层次的竞争和激励机制都发生了变化，出现了利益多元化、决策分散化的新局面，新丰电厂事件正是在这样的大背景下发生的。

　　地方政府的经济发展冲动

　　过去三年多，内蒙古的经济增长一直可圈可点。2003年，内蒙古创造了国内生产总值、规模以上工业总产值、固定资产投资三个增速全国第一的成绩，2004年、2005年其GDP增速一直名列全国各省区市之首，今年上半年，内蒙古的GDP增速达到18.2％，仍然超过了全国其他各省区市，位列第一。

　　尽管很长一段时间来，GDP增长率一直是考量地方政府政绩的一个重要标准，但是这一次，GDP增长率没有给内蒙古官员带来多少荣耀。在内蒙古高企的经济增长率背后是快速攀升的固定资产投资，其中，很大的一块又是

能源电力领域投资，这与中央政府从2003年就开始的宏观调控相悖。

　　特别是今年以来，全国经济重又加速增长、投资高企、能源电力领域投资多有失控，在这种情况下，内蒙古顶风继续上马众多投资项目的行为，便不可避免地成为中央政府调控的对象。

　　辛向阳详细分析了中央与地方的关系后认为，从1984年“财政分灶吃饭”开始的分利化改革以及市场经济的发展，都使得地方政府实现自己独立利益最大化的冲动越来越大，这种冲动的直接后果是有意无意地弱化了中央政府的权威。

　　在1994年分税制改革后，地方财政在财政收入中的比重迅速下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应地变化，一直在70％左右的水平上波动。

　　中国社科院金融研究所研究员何帆认为，在财政压力不断下移的情况下，地方政府必然要八仙过海各显神通，不断在土地出让金和促进经济发展扩大税源等方面想办法。

　　在财政压力下移的同时，地方在行政事权中的分量越来越重。今年8月，财政部副部长楼继伟甚至撰文认为：“世界范围比较，中国政府的分权程度是最高的。除了外交、国防之外，几乎所有的事务我们分不清哪些是中央职能、哪些是地方职能，基本上都是各级政府合作。”

　　辛向阳认为，在事权不清，地方政府还同时肩负发展经济和公共服务职能等多重职能的情况下，地方政府势必充分利用自己的资源与中央政府讨价还价，促使其作出对自己有利的制度安排，或者按照自己的利益理解来贯彻上级要求实施的制度规则。在利益多元化的情况下，地方为了自己本地的利益经常会对中央政策贯彻不力或是在执行上大打折扣。

　　银行贷款冲动推波助澜

　　显然，除了地方政府发展地方经济的内在冲动外，各大商业银行在内蒙古新丰电厂事件中也扮演着重要的角色。

　　银监会披露的信息表明，竟然有9家银行和2家财务公司，对新丰电厂的母公司内蒙古电力集团，提供了总额超过200亿元的贷款：国开行56.97亿元、工行40.17亿元、建行31.35亿元、中行22.91亿元、农行18.05亿元、交行11亿元，还包括有中信、招商、民生等各家银行，几乎将国内各大商业银行全部囊括其中。这些贷款中，有59.5亿元的贷款进入了内蒙古电力集团7个被国家叫停的违规项目中。

　　在内蒙古银行界，各家银行争抢内蒙古电厂大餐，已是业内人尽皆知的秘密。问题是，为什么这么多商业银行都没有发现这些项目存在的问题呢？

　　银行专家王元龙分析，中、建、交行超过1500多亿的上市筹资规模，给各行的经营带来了巨大的股东回报压力。这种压力在中国银行业利息收入占总收入90％左右的情况下，在众多商业银行业务高度同质化的竞争中，很快就转化为银行的发放贷款压力。

　　银行的压力还来源于监管机构的考核指标变化。2005年10月，银监会主席刘明康首次提出，争取市值最大化应成为上市大银行的经营目标之一。2006年5月，银监会发布《国有商业银行公司治理及相关监管指引》列出的三大类七项指标体系，对总资产净回报率、股本净回报率、成本收入比等经营绩效类指标，都进行了明确要求。

　　中国社科院金融研究所博士杨涛认为，在近年全球性的流动性过剩压力的大背景下，银行存差(存款和贷款的差额)从1994年的接近零增加到2006年的10万亿元，使得银行资金成本不断上升，被动增加的大量存差导致银行的资金成本进而是贷款压力也不断增加。这种情况下，各家银行难免要陷入对传统优质客户电力企业的争夺。

　　正是各家银行的“慷慨”，使内蒙古电力方面的投资飞增，根据内蒙古电力协会的调查，内蒙古电力方面的项目在2002年到2005年间增加了134个，总投资高达4000多亿。此次被中央叫停的7个违规项目正在其中。

　　电力改革引发的新问题

　　分析此次内蒙古新丰电厂事件，还不能忽视另一个大背景，那就是电力改革。

　　从2002年年底开始的为打破垄断、实行政企分开进行的电力改革，却在2003年大规模开始的电荒中，演化为5大电力集团与地方发电企业相互争夺、跑马圈地的开始。

　　据华电国际旗下山东潍坊电厂一位管理人员介绍，2002年改革后，从国家电力公司分离出的11家公司，几乎每个都自成系统，机构设置增加，官员增加，公司运行成本增加，相互之间为发电项目争得头破血流，在拿不到发改委批文的情况下，上级公司甚至暗示或者明令下级发电厂违规上新项目。

　　2003年以来，由于五大发电集团在湖南、重庆、四川、内蒙古等地竞争激烈，一度迫使四川等部分地方政府插手，叫停违规项目。2004年电力建设的高潮阶段，全国获得批准的项目仅仅6110万千瓦，但在建电站规模却达2.8亿千瓦。仅内蒙古一地，2005年就有高达860万千瓦的违规电站项目在建设。

　　在新丰电厂所在的丰镇，包括新丰电厂在内的三家电厂，就聚集了内蒙古蒙电华能公司、内蒙古电力集团、北京能源投资集团、华能集团、神华集团、中国华电集团和中信泰富等7家专业电力企业或者大型电力投资者。

　　国家发改委能源研究所吴钟瑚研究员认为，在电力改革的大背景下，一方面几大电力集团和地方电力公司纷纷竞争上项目，而地方政府出于地方经济和财政的考虑，尤其是内蒙古、山西这样的煤炭资源丰富的地方，政府为了延伸资源产业链，使得资源产业对地方经济有更强的带动力，也非常鼓励电力项目的上马。从而产生了地方政府在电力项目上采取“上有政策，下有对策”的应对方式，明知故犯，最后形成了内蒙古的局面。

　　宏观调控面临新挑战

　　辛向阳认为，新丰电厂事件给中国宏观调控提出了新的课题。随着分利化改革的逐渐深入，中央与地方之间的关系缺乏制度化建构，地方的拉力在明显增大。与此同时，银行、电力行业的市场化改革也使这些行业的企业更多地从企业独立利益出发，这使得这些企业的利益与地方政府的利益在一定程度和范围内重叠，从而使中国经济出现了难以遏制的高涨。

　　王元龙分析，以前中央对银行的调控主要是行政手段。但是，银行在改制上市之后形成的市值最大化压力，使得银行产生了更多独立利益诉求，从而使银行在这轮宏观调控中，从以前中央政府的“调控工具”变为调控对象。

　　除此之外，王元龙还认为，正如新丰电厂事件中表现出来的那样，银行在对利润和风险进行权衡时，“风险控制机制并不健全”。另外就是对利率、准备金率等宏观手段不敏感，从而使得这些手段并不非常有效。

　　财政部财科所副所长刘尚西也建议，今后宏观调控应该更多运用经济和法律的手段来实现，但在目前银行、电力等微观主体的风险控制意识还不强的情况下，为避免经济的大起大落，行政手段不可避免。

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　　■背景

　　内蒙古新丰电厂事件

　　2005年7月8日10时43分，内蒙古新丰电厂1号汽轮机房网架发生垮塌，造成严重的人员伤亡及其他损失。现场施工的丰镇国泰建筑公司包工队，河南特防公司及山西电建三公司6人死亡8人受伤。这一工程是由蒙能集团公司、内蒙古电建一、二、三公司、内蒙古送变电公司、内蒙古电力勘测设计院、蒙能招标公司共同出资建设的。事故发生后，由内蒙古自治区安监局、国家电监会安监局等单位组成的新丰电厂工程“7·8”垮塌事故调查组于2005年7月10日赶赴事故现场，开展了事故调查分析工作。

　　中央调查组很快发现，这个建设规模为2台30万千瓦燃煤机组、工程总投资28.88亿元的庞大项目未经国家发改委核准，属于违规建设项目。之后的两个多月里，内蒙古一系列电力违规建设项目相继被国务院调查组查出。根据调查组的调查结果，内蒙古全区违规建设电站规模高达860万千瓦，相当于14个新丰电厂的规模。这些项目大部分集中在2002年至2004年间开始密集动工。

　　此后，内蒙古约有十几个电站建设项目被国家叫停，其中7个违规建设项目全部属于内蒙古电力(集团)有限责任公司。除了新丰电厂外，另6个是：内蒙古准格尔大饭铺发电有限责任公司、内蒙古锡林浩特发电有限责任公司、内蒙古准格尔友谊电厂、内蒙古金山发电有限责任公司、内蒙古霍林河电厂、内蒙古乌斯太热电厂。

　　这些项目被叫停后，银监会迅速组成调查组清查项目涉及的贷款。结果发现内蒙古电力集团7个被叫停的项目都是以委托贷款的形式，通过中国电力集团财务公司内蒙古业务部发放的，贷款共计83笔，金额高达59.5亿元。由于被叫停的7个项目都属于内蒙古电力集团，银监会也对这家集团的贷款情况进行了检查，发现共有9家银行和2家财务公司对这家集团进行了贷款，贷款余额超过200亿元。

　　今年8月16日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理，责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院作出书面检查。会议决定，对内蒙古自治区人民政府予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设，认真进行整顿。

　　

　　8月16日，国务院通报批评内蒙古新丰电厂事件，认为是一起“典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件”。图为2005年7月8日新丰电厂事故发生现场