|
■本报记者 陈宏伟 张帆
当来自山西的煤老板购房团以一掷千金之势席卷北京、上海等地楼市的时候，采煤区的老百姓却承受着地裂、坍塌、水漏、污染等一系列麻烦。“凭什么让他们发财却让我们承受灾难？”老百姓的这一疑问最终变成了对一个机制的拷问。
一年前，中国环境与发展国际合作委员会低调设立了“生态补偿机制与政策研究”课题组。这是一个由政府批准成立的专门针对我国环境与发展重大问题进行政策建议并展开政策示范的高级国际咨询机构。一年后，他们在北京召集“生态补偿机制国际研讨会”，发布他们的研究成果。
他们得出的结论是：中国缺失通过调整相关主体环境利益及经济利益分配关系，从而激励生态保护行为的生态补偿机制。其结果就是，由于环境利益及其相关经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间不公平分配，导致受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有经济回报，破坏者不承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力等一系列问题。
而这，正是煤炭采空区以及诸多生态难民责问的根本答案。
现行生态补偿政策不完整
一个让人遗憾的现实是，中国还没有一项真正以生态补偿为目的的政策设计。虽然涉及这一内容的相关政策已经有十余项，如退耕还林、天然林保护、矿产资源税及补偿费等。
但是这些政策最主要的问题是，虽然它们也涉及到保护和恢复生态环境等相关内容，但它们被制定出来更多的是为其他目标而并非生态补偿，因此它们并不能形成一个复合的系统，满足维护整个生态系统生态服务功能的需求。
课题组发现，现有生态补偿政策普遍带有较强烈的部门色彩。这与我国的资源开发与保护，以及生态环境的维护涉及多个行政管理部门的现状有关。实际工作中表现为，以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策设计，并以国家有关法律法规的形式将这些部门性的政策固化。比较有代表性的是有关林业的相关补偿政策。在林业方面，我国已经实施的相关生态补偿政策有退耕还林、生态公益林补偿金、天然林保护工程等，虽然其初衷是为了减少森林资源的破坏，修复生态环境和维护森林生态系统功能，但政策的效果并不尽如人意，存在许多问题，特别是部门利益化和利益部门化。按照有关规定，目前的补偿主要用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费，以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费。但是在政策的执行过程中，补偿金更多地成为各级林业部门的一项重要收入，与天然林保护工程的补偿资金一道由地方林业部门统筹使用。在地方调研中发现，一些欠发达地区，生态公益林补偿金、天然林保护工程的补偿资金基本上已经演变成了林业部门、林场、保护站等林业职工人员工资和日常运行开支的主要资金渠道。
长期有效政策缺乏
从目前我国实施的生态补偿相关政策来看，很多都是短期性的，缺乏一种持续和有效的生态补偿政策。
像退耕还林、退牧还草，生态公益林补偿金等是最具有生态补偿涵义的政策，其核心和出发点都是希望通过对为生态保护做出牺牲和贡献的农民、牧民等直接利益相关者进行经济补偿而实现保护和改善生态环境的目的。因此，它们也更符合生态补偿政策的理念。但是这些政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，因而也都有明确的时限，导致政策的延续性不强，给实施效果带来较大的变数和风险。
如退耕还林政策的时限一般为5到8年，需要农户在这段时间里进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。同样，退牧还草政策的时限为5年，政策实施期结束，牧民不可避免地会对草原展开新一轮的生态破坏。
如此，在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。然而，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，从而持续对当地的生态环境形成压力。这不仅不能改善和保护当地的生态环境，还可能造成更为严重的生态破坏或生态灾难。
政策制定过程缺乏广泛参与
生态补偿政策的根本目的是调节生态保护背后相关利益者的经济利益关系，因此，涉及众多利益相关者。
但是在现行许多政策的制定过程中，却非常缺乏相关利益者广泛参与的机制和实现途径。所以，现行政策更多地体现了政府的意志，却不能广泛代表广大生态保护相关利益方的利益。
比如，由于各地自然条件和人文资源不同，补偿对象的认定需要因地制宜，充分考虑地区之间的差异，但由于缺乏这种广泛参与的机制，导致现行政策一刀切，脱离实际。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些地方反映，一些具有重要生态服务功能的林地，并没有得到国家有关部门的认定，因此得不到相应的补偿，不仅使政策有失公允，而且不利于生态环境的保护。以甘肃天祝县为例，生态公益林补偿从2000年开始实施，标准是每亩5元，目前有41．6 万亩生态公益林得到补偿，但仍有12万亩得不到补偿。主要原因是这部分林地属灌木林，不属于国家认可的生态公益林，但从祁连山水源涵养的实际功能出发，灌木林也是生态公益林重要的组成部分。
此外，在补偿标准的制定上，没有能充分考虑农民、牧民、企业团体和各级地方政府的意愿和希望。
生态补偿标准过低是普遍存在的问题。如退耕还林的补偿标准，在黄河上游地区，每亩退耕还林土地补偿粮食200斤或140元，并补助种苗费50元、管护费20元；长江上游地区的补偿标准为每亩地粮食300斤或210元，种苗费50元、管护费20元。然而，这一补偿标准事实上造成退耕农民所获得的经济补偿低于（有的甚至远远低于）其在同一土地进行农业生产的经济效益。例如课题组在陕西安康旬阳调研时了解到，当地农民在坡度大于25度的坡耕地上种植烟叶的经济收益在1000元左右，而退耕还林后获得的经济补偿则只有210元，远远低于退耕前的经济收益，因此开展退耕还林的阻力很大。同样，在退牧还草中，牧民经济利益得不到合理的补偿，造成牧民减收，甚至返贫等。在甘肃省，目前“退牧还草”的标准约合每亩5元，按一亩天然草场可以养一只羊计算，5元的标准根本无法与一亩草场产生的效益比。
资金使用未完全体现生态补偿
课题组指称，许多政策在资金使用渠道上并没有真正体现生态补偿的概念与涵义。特别是矿产资源补偿费、矿产资源税和水资源费。在政策筹集资金的使用中，生态保护的内容仅居于特别次要的地位，甚至可有可无。与矿山开发和水资源开发中严重的生态破坏和水源保护等的实际需求严重背离。
如矿产资源补偿费政策，据不完全统计，我国15万个矿山企业中仅有2万个是通过市场机制取得矿业权，其他绝大多数矿山企业特别是国有企业还是无偿占有矿业权。我国矿产资源补偿费平均费率为1 ．18％，而国外性质基本相似的权利金费率一般为2－8％。相比之下，我国石油、天然气、黄金等矿种的矿产资源补偿费费率（油气为1％，黄金为2％）远远低于国外水平（美国12．5％、澳大利亚10％）。同时，欠费问题突出。2002年财政部委托有关机构对24个省1999－2002年上半年矿产资源补偿费的征收、入库及使用管理情况进行了专项核查，抽查发现1601户重点采矿企业累计欠缴31亿元。2003的我国矿产资源补偿费实际征收只占应收数的48．3％ 。资源长期处于“无价”或“低价”使用的状态。
这些好不容易收上来的费用，又是怎么分配的呢？按照《矿产资源补偿费征收管理规定》，中央与省、直辖市的矿产资源补偿费的分成比例是5：5；中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4：6。地方普遍反映，中央和省级政府将资源补偿费全部拿走，但并未完全用于资源开发的生态环境治理与恢复，当地百姓在承受开发引起的生态破坏不利影响时，则往往向地方政府索要补偿。基层地方政府有时为了维护地方的稳定不得不对受害群众进行补偿，承受了一定的经济损失。地方政府事权和财权不对等，并未从资源税和资源补偿费中收益，却要为资源开发的不利影响买单。
因此，课题组建议，今后政策的修改与完善亟待强调生态保护和生态补偿的概念，通过调整资金使用方向等手段，达到保护生态和补偿生态保护者的目的。
生态补偿机制建立路径
如何建立我国真正的生态补偿机制，课题组首先认为，需要加快生态补偿的法制建设，急需以法律形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来。
而具体到实践，他们提出全国生态功能区划和分区管理建设的新概念，这一概念是实施生态补偿的基础。
在全面建立生态补偿机制的过程中，为什么要补，谁补给谁始终是两个基本问题。进行全国生态功能区划和经济发展区划是准确解决上述问题的最好方法。生态功能区是通过系统分析生态系统空间分布特征，明确区域主要生态问题、生态系统服务功能重要性与生态敏感型空间分异规律，制定出来的区域生态功能分区方案。生态功能分区是确定优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的基础，四类主体功能区是对生态功能区的经济发展定位。
所以，生态功能分区清晰定位了接受或支付生态补偿的区域和人群，提供了补偿的生态环境保护的要求；在生态功能分区基础上的经济主体功能分区则明确了这些区域为什么被补偿或支付补偿的经济发展原因。这就是中国建立生态补偿机制的法律与政策依据。
同时，课题组结合实际提出，在生态补偿中有几个重要的关系得处理好。
中央与地方的关系。他们认为，中央政府应该主要为地方建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础，同时引导建立一些全国性、区域性、跨省流域的生态补偿机制，并为地方生态建设与补偿提供一定的财力支持。中央政府重点解决重要生态功能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点；地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。
生态补偿与扶贫的关系。扶贫的目标、手段、方式与生态补偿并不完全相同，如果将生态补偿与扶贫混淆在一起，将产生鼓励生态破坏的负面效应。
“造血”补偿与“输血”补偿的关系，努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应尽量落实到基层的农牧民手中。
新账与旧账的关系。制定生态补偿政策的优先顺序应该是先解决新账问题，只有控制住了新账的增长，才能解决旧账的问题。新账的责任主要在地方和企业，旧账则需要国家给予更多的支持。
综合平台与部门平台的关系。从运作效率来看，应建立一个综合的，以政府为主导的生态补偿平台，但从实际操作的角度，应该鼓励地主因地制宜采用多种形式开展生态补偿实践。
此外，课题组认为，国家应该加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资。
国家应建立有利于生态保护的财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因素的权重，增加对生态重要区和保护效果良好区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付，对重要的生态区域或生态要素实施国家购买等。
国家应考虑设立国家生态补偿专项基金，建立生态友好型的税费制度，通过调整和完善资源费、征收生态税，利用绿色理念改造现有税收制度，按生态规律相间校准市场信息，从而优化整个社会的生产生活方式。
| 
