各利益集团力促“３６条”出台细则

　　“36条”颁布已一年有半，在这期间，各利益集团经过了什么博弈，非公经济为破解“垄断门”进行了哪些努力？

　　■本报记者庞皎明

　　8月25日，《郑州晚报》一篇题为《农民企业家筹资建变电站挑战电力垄断》的报道 ，在网络引起热议。在垄断行业备受争议的今天，这篇报道给评论者提供了阐发议论的“由头”——“这是给‘36条’颁布一年半的献礼”，一则留言如此说道。

　　所谓“36条”，亦称“非公经济36条”，它是《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》的简称，因文件内容共计36条，简称由此而来。

　　去年的2月24日，新华社全文播发了“36条”，这给中国的民营经济带来了震撼，其中，“加快垄断行业改革，在电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，进一步引入市场竞争机制”，“对其中的自然垄断业务，积极推进投资主体多元化，非公有资本可以参股等方式进入”，“对其他业务，非公有资本可以独资、合资、合作、项目融资等方式进入”等表述，曾一度被观察人士誉为这是中国垄断行业要进行市场化改革的先声。

　　如今，“36条”出台已一年半时间，在这期间，各利益集团经过了什么博弈，非公经济为破解“垄断门”都进行了哪些努力？

　　游说：民营石油企业声音最响

　　2006年8月2日，一个备受业界关注的会议在国家发改委中小企业司的会议室里举行。这个由中小企业司牵头的会议，来自石油、电力、铁路、文化等领域的20余名民营企业代表应邀参加。

　　会后，不少媒体报道这是一个“闭门会议”，这给会议讨论的内容增添了不少神秘色彩；然而，国家发改委中小企业司的相关负责人解释说，他们的会议“不是闭门会议，程序是透明的”——与会人士讨论的议题，主要是调研“36条”的落实情况，以及中小企业（民营）如何进入如石油、铁路等垄断行业的问题。

　　据悉，此次会议着重讨论了四个议题：第一，民营经济的发展所面临的困难和问题，表面问题是什么？深层次原因是什么？第二，当前民营企业遇到的困难和问题，哪些是因当前管理体制造成的深层次问题？哪些是表层问题？第三，哪些不属于当前

政策法规问题，而是执行中人为的问题？第四，各行业在平等进入、平等发展、平等保护方面的政策配套方面的问题。

　　在有国家发改委、北京市发改委、全国工商联等相关领导参加的座谈会上，许多与会民营企业代表都不失时机地向有关官员反映民营企业的发展困境，强烈呼吁落实“36条”实施细则的制订工作。

　　全国工商联石油业商会的呼吁得到了国家发改委的重视。中小企业司司长王黎明表示，商会要提交书面材料，具体反映民营石油企业所面临的困境和问题；并举出哪些是人为造成问题的事例；列出与“36条”相违背的法规、规章和政策性规定的目录。

　　“我们已经把整理好的书面材料递交发改委。”全国工商联石油业商会代理秘书长王俊杰于本月中旬表示，希望出台“36条”操作细则，开放行业壁垒。

　　其实，在此之前，中国石油业的民营企业已经有过向高层游说的经历。

　　针对商务部于6月拟出台的“成品油社会批发企业必须具有10个加油站”的政策，黑龙江省地方石油协会、河北石油商会和新疆石油商会联合7家民营石油企业，于6月13日联名上书商务部，力陈利害。

　　据了解，“上书”内容阐明，国务院于去年出台“36条”允许、鼓励民营企业进入石油领域，而商务部的规定则是试图提高成品油批发市场的门槛。“上书”内容的蓝本，是黑龙江省地方石油协会于5月18日对商务部决定的质疑材料——《对拟出台“成品油社会批发企业必须具有10个加油站”政策的看法和建议》。

　　民营航空与国有航空的近身肉搏

　　与民营石油企业游说决策部门不同，民营航空公司采取的是与国有航空“抢肉吃”的博弈方式。

　　“36条”出台后不久，2005年3月11日，首家正式开航的国内民营航空公司奥凯航空实现首航，7月份，属于民营性质的春秋航空和鹰联航空也相继实现首航。

　　这些民营航空公司的飞机相继升空，标志着中国民航市场由同属国有性质的国有航空公司、地方航空公司一统天下的垄断格局被打破。如今，我国已有奥凯航空、春秋航空、鹰联航空和东星航空等16家民营航空公司。

　　身为“虎口夺食”者，一些民营航空公司受到了国有航空公司的排斥。

　　作为国内第四家“上天”的民营航空公司，东星航空公司为了配合首航进行了“航空＋旅游”的运营模式，然而，由于其行为可能触及航空市场的底线，刚诞生不久的东星航空便遭到了国有航空公司的抵制。

　　5月15日，国航、南航、东航、海航、上航、深航、厦航和山东航空等8家航空公司，以及武汉地区销售量最大的30个机票代理商，在南航湖北分公司的大楼上开了一个会。会上，他们宣布了四条禁令：各代理点不准销售东星机票；不允许东星航空机票签转联程；各旅行社不允许帮东星订票；各景区驻汉办事处不得帮东星订票。

　　对于这样的“封杀令”，东星航空认为是“一剑封喉”。东星集团总裁兰世立说，“他们想把我们掐死在摇篮里”。

　　后来，此事经过媒体报道，并在东星航空亦向有关主管部门进行申诉的情况下，湖北省民航局和工商局等主管部门终于出面干预，“封杀令”得以取消。

　　实际上，民营航空与国有航空的碰撞并非自东星始。2005年7月，迫于各大国有航空公司的压力，春秋航空刚推出不到两周的199元特价机票被紧急叫停；在奥凯航空首航时，也遇到其他航空公司要求代理人联合抵制的问题。

　　有观察人士认为，民营航空公司之所以遭受种种困境，是由于国有航空公司有强大的后台可以依赖，甚至不惜采用行政干预的手段，“36条”的出台，虽然民营经济冲击了如民航等多个原有国有企业垄断下的市场格局——但由于缺少操作细则，民营企业难逃碰壁的命运。

　　除此之外，民营航空公司在吸纳飞行员方面也受到国有航空公司的掣肘。2004年10月民航总局下发的《关于规范飞行人员流动管理保证飞行安全的通知》，以及2005年民航总局联合人事部、劳动社会保障部等五部委联合发出的《关于规范飞行人员流动管理，保证民航飞行队伍稳定的意见》，被观察人士认为这是国有航空公司试图限制飞行员在市场上自由流动的做法——如此，“36条”中关于“贯彻平等准入、公平待遇原则”、“允许非公有资本进入垄断行业和领域”等原则有被架空嫌疑。

　　今年6月，东航青岛分公司7名飞行员欲办理离职手续未获批准，事件进而发展到静坐抗议。据了解，欲离职的飞行员大多选择加盟民营航空公司，其主要原因是民营航空公司开出了包括高薪在内的具有诱惑力的条件。

　　据有关部门统计，从2004年开始至今，国内先后有100余名飞行员提出辞职。今年8月24日，一场题为“飞行员辞职法律问题研讨会”的会议在中国人民大学举行。在有全国人大法制委员会、国务院法制办、最高人民法院、劳动和社会保障部、中华全国总工会、国有资产监督管理委员会等机构官员，以及众多法学界专家出席的研讨会上，与会者认为，从表面看，飞行员辞职风波是国有航空公司与飞行员之间的矛盾，但矛盾背后——实际上是国有航空公司与民营航空公司之间的博弈。

　　“再国有化”变局：

　　民企面临痛苦选择

　　石油业、民航业等垄断行业的国有资本固守阵地，身为垄断行业的铁路业却不时主动向民营资本抛出“绣球”。

　　“36条”出台以后，2005年7月，铁道部颁布了《关于鼓励和引导非公经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确铁路建设领域、铁路运输领域、铁路运输装备制造领域和铁路多元经营领域将全面开放；今年4月，中国铁道部联合建设部再次发布《关于继续开放铁路建设市场的通知》，对铁路建设市场的设计、施工、监理业务范围继续开放。

　　去年，浙江衢常铁路曾因民间资本参与建设而轰动一时，当时，媒体认为“铁老大”允许民营资本进入，标志着铁路垄断的坚冰开始融化。

　　今年8月22日，罗定市永胜资产经营有限公司与深圳市中技实业（集团）有限公司在广州产权交易所举行转让签约仪式。广东罗定铁路总公司100％产权转让给民营企业，这意味着我国首条民营资本绝对控股的铁路诞生。

　　而在一周前，曾参与衢常铁路投资的常山水泥有限公司，将其持有的衢常铁路34％股份中的15．12％转让给了上海铁路局和浙江铁路投资集团。常山水泥有限公司撤资，分析人士认为，这主要是在铁道部统一调度的体制下，民营铁路并没有核心业务直接经营权，民营资本更担心不能享受到与国有铁路资本同样的待遇。

　　衢常铁路遭遇“国进民退”变局，被观察人士认为与“36条”中鼓励垄断行业“民进”相悖；而这一变局，正是今年倍受关注的垄断行业“再国有化”（国有企业借助资本、政策等优势，通过各种手段将民营中小企业排斥出局，将该行业向大型国有企业集中）进程中的一个缩影。

　　除了铁路业出现“再国有化”以外，石油、电力、邮政等垄断行业都出现了“再国有化”趋势。

　　2005年6月2日，商务部发布《成品油批发企业管理技术规范》、《成品油仓储企业管理技术规范》两个征求意见稿，要求批发企业要有30个以上自有或控股加油站，还要有两年以上的成品油零售业务经验。而2005年下半年，在炼油行业，由于燃料油炼油成本高、出清率低，导致地方和民营炼油企业难以承受，民营炼油企业纷纷降产、停产。民营炼油、批发、零售企业则不得不独自面临继续亏损的困局。

　　2006年4月，商务部商改司召集11家民营油企代表召开了闭门会议，推出了一份新的征求意见稿，将进入成品油批发环节的最低门槛由拥有30座以上的加油站降到10座以上，但油库容积由4000立方米提高到1万立方米，注册资金也由1000万元提高到3000万元。许多民企认为这是变相提高门槛，重庆、河南、沈阳等地不少民营油站被迫委身国有油企。并且，由此引发了今年各级石油商会向有关主管部门多次“上书”事件。

　　在邮政业，新起草的《邮政法（草案）》也可能让民营快递公司面临“灭顶之灾”，《邮政法（草案）》规定，“信件的寄递由邮政企业专营；国际信件的速递业务和单件重量在350克以上的国内信件速递业务除外。”

　　此外，在“36条”出台之后，钢铁、煤炭等传统国有垄断行业也出台了相关政策。如2005年7月以《钢铁产业发展政策》出台为标志的“钢铁新政”，就是以提高产业集中度为目标。这让许多民营钢铁企业面临生死考验。在煤炭行业，国家也强力支持13个国有大型煤炭基地的建设和地方煤矿的兼并联合，煤炭行业的改革以“建设大型煤炭基地、培育大型煤炭企业和企业集团为主线”。

　　传统国有垄断行业通过政府部门颁发的产业调整政策，被许多分析人士认为，这是以看似公平的手段架空了“36条”给民营企业的承诺，它们要么提高了市场准入门槛，要么主动将民营企业驱逐出局。

　　在这种变局下，民营企业面前有三种路径可以选择：要么以股权换资源，要么委身国企或外资企业，要么在“再国有化”趋势中被赶尽杀绝。

　　民企的担忧与期望：

　　何时突破“玻璃门”

　　“在这种背景下，我展望明年的民营企业话糙理不糙，是优质民营企业的卖身年，不是给国有企业当‘小妾’，就是给外资企业当‘二奶’。如果今天的政策这样推进，可能是民营企业委曲求全准备夺权当大奶的好办法。”2005年12月29日，在由京大学民营经济研究院发起的首届民营经济圆桌对话会上，云南红酒业董事长武克钢道出了自己对民企命运的担忧。

　　其实，这种情况已经发生。以石油业为例，据相关数据显示，中石化已经控制了3万余家加油站，占零售市场的55％；而中石油加油站总数达18164座，占32％——民营企业加油站在国有企业的“碾压”下，2005年时仅剩2万家，市场占有率不到15％。此外，民航、电力、钢铁及铁路等国有垄断行业也纷纷在市场上进行“圈地”。

　　“我们强烈要求政府部门尽快清理、修改与‘36条’相违背的法规，规章和政策性的规定，制订落实‘36条’的实施细则”，今年8月2日，在国家发改委召开的非公有经济发展座谈会上，民营石油行业的代表如此呼吁。

　　今年2月10日上午，国务院领导为了听取民主党派、全国工商联及无党派人士对《政府工作报告》和《‘十一五’规划纲要（草案）》的意见，在国务院小礼堂召开了一次座谈会。据新华社的报道，在座谈期间，民盟中央主席蒋树声与国务院总理温家宝有一次重要的对话。

　　“非公经济的发展因为配套措施的欠缺而碰到许多困难，导致国家鼓励非公经济发展的政策好像‘玻璃门’可望而不可即。报告应在落实鼓励和引导非公经济发展方面适当增加分量。”蒋树声说。

　　“你这个‘玻璃门’的比喻很形象。”温家宝说，“促进非公有制经济发展的36条，不是发个文、登个报就放在抽屉里了，各级政府要认真落实。”

　　此后，“玻璃门”一说被广泛用于描述民营企业在“36条”出台后的尴尬处境——“36条”力破电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域的“垄断门”，然而，由于操作细则及相关政策缺位，导致民营资本犹如被一道玻璃门挡住，只能眼观却难以真正进入。

　　“市场准入的‘垄断门’是被打破了，但妨碍成长的‘玻璃门’还在。”曾作为第一家试水民航市场的民营航空公司奥凯航空的一位人士如此表示，面对民营资本已进入民航业的新形势，一些配套政策没有及时地调整更新，还有一些政策的制定没有充分考虑到民营航空的发展需要。

　　今年2月，全国工商联在“36条”颁布一周年之际，公布了对“36条”的贯彻落实情况调查问卷分析报告。这份报告被认为是最权威的关于民营资本对待“36条”看法的真实反应。

　　在报告中，有近七成的企业家和工商联人士对“36条”的落实表示满意，同样，有74．6％的受访者仍然认为“制定配套的实施细则”是贯彻落实2005年国务院3号文件（即“36条”）的最主要工作。

　　“必须全面贯彻国务院‘36条’，必须切实执行相关配套政策措施，必须发挥政府部门之间，以及与社会组织的合力作用，进一步为非公有制经济创造公平竞争的法治环境、政策环境和市场环境。”2006年2月24日，在国家发改委、全国工商联在人民大会堂召开“非公经济36条”颁布一周年座谈会，全国政协副主席、全国工商联主席黄孟复用了三个“必须”来为贯彻“36条”进行呼吁。半年过去，民营企业及其代言者仍然在为真正贯彻落实“36条”进行着各种努力。