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舒圣祥:不界定公共利益 物权法将形同虚设

http://www.sina.com.cn 2006年08月28日 02:26 中华工商时报

  舒圣祥/文

  毋庸置疑,“平等保护”公产私产,是物权法草案的一大亮点。美中不足的是,物权法草案同时却为“平等保护”留下了一个缺口:对“公共利益”未做出界定。理由是:“不宜也难以对各种公共利益作出统一规定”。

  物权法草案规定:为了公共利益的需要,县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序,可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。———显然,“公共利益”是政府有权征收公民私产的前提条件,是预防公共权力滥用的约束性规定,旨在保护公民私有财产不被公共权力肆意侵犯。然而,一个如此重要的约束性规定,却并没有明确的法律界定,可想而知其约束效果会如何糟糕。比如“嘉禾事件”,比如“铁本事件”,“公共利益”皆成了违法行政的挡箭牌:“公共利益”是个筐,所有私人利益都可以往里装。

  正因为如此,公众对在《物权法》中明晰“公共利益”,一直有很高的呼声和期待。物权法草案没有对其做出界定,无疑会让“平等保护”大打折扣。因为公共利益和私人利益本就是此消彼长的关系,不界定公共利益,必然会留下被滥用的机会,而公共利益被滥用的直接受害者只能是私人利益。某种程度上,不界定“公共利益”,等于就是放纵对私人利益的侵犯,“平等保护”又如何能实现呢?

  法律委不界定“公共利益”,理由有两个,一是“不宜”,二是“难以”。前者是立法必要的问题,后者是立法技巧的问题。先来看“不宜”。以“征收属于公权力的行使,而物权法是民事法律”作为“不宜”理由,我认为是说不通的。征收固然是行使公权力,可被征收的对象却是公民的物权,《物权法》的立法目的就是要“保护权利人的物权”,而不界定“公共利益”就无法实现立法目的。因此,界定“公共利益”不仅是必要的,更是必须的,是迫切的。

  再来看“难以”。确实,在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂。但既然界定不可或缺,那就只有华山一条路:排除万难,攻克难关。否则就是“立法条件不成熟”,只能暂缓立法;而既然准备立法,就不该留下明显的瑕疵,因为瑕疵明显的法律比没有法律有时更糟糕。

  何况,界定“公共利益”也并非毫无办法,有专家建议采取“概括加列举再加排除”的方式来界定,我看就很可行。即:先给“公共利益”下一个简要的定义;再尽可能全面地列举出属于公共利益范畴的事项,如国防设备、交通事业、水利事业、公共卫生,等等;再次,设立一个概括性的兜底条款,即“无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项”;最后,再设立一个排除条款,明确排除那些不属于“公共利益”范围的事项,如企业从事商业性开发,政府兴建

高尔夫球场等。

  立法是为了使用,矛盾因此无法避开,立法机关不界定“公共利益”,只能是把界定的权力“下放”给行政机关,让行政机关在执法过程中“自行立法”。这个意义上,不界定“公共利益”,等于是扩大了执法者的权力而缩小了公民的权利,“平等保护”在起跑点已然一前一后了。所以,要实现“平等保护”,就必须界定“公共利益”。

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