舒圣祥：不界定公共利益 物权法将形同虚设

　　舒圣祥／文

　　毋庸置疑，“平等保护”公产私产，是物权法草案的一大亮点。美中不足的是，物权法草案同时却为“平等保护”留下了一个缺口：对“公共利益”未做出界定。理由是：“不宜也难以对各种公共利益作出统一规定”。

　　物权法草案规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收农村集体所有的土地和城市房屋及其他不动产。———显然，“公共利益”是政府有权征收公民私产的前提条件，是预防公共权力滥用的约束性规定，旨在保护公民私有财产不被公共权力肆意侵犯。然而，一个如此重要的约束性规定，却并没有明确的法律界定，可想而知其约束效果会如何糟糕。比如“嘉禾事件”，比如“铁本事件”，“公共利益”皆成了违法行政的挡箭牌：“公共利益”是个筐，所有私人利益都可以往里装。

　　正因为如此，公众对在《物权法》中明晰“公共利益”，一直有很高的呼声和期待。物权法草案没有对其做出界定，无疑会让“平等保护”大打折扣。因为公共利益和私人利益本就是此消彼长的关系，不界定公共利益，必然会留下被滥用的机会，而公共利益被滥用的直接受害者只能是私人利益。某种程度上，不界定“公共利益”，等于就是放纵对私人利益的侵犯，“平等保护”又如何能实现呢？

　　法律委不界定“公共利益”，理由有两个，一是“不宜”，二是“难以”。前者是立法必要的问题，后者是立法技巧的问题。先来看“不宜”。以“征收属于公权力的行使，而物权法是民事法律”作为“不宜”理由，我认为是说不通的。征收固然是行使公权力，可被征收的对象却是公民的物权，《物权法》的立法目的就是要“保护权利人的物权”，而不界定“公共利益”就无法实现立法目的。因此，界定“公共利益”不仅是必要的，更是必须的，是迫切的。

　　再来看“难以”。确实，在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂。但既然界定不可或缺，那就只有华山一条路：排除万难，攻克难关。否则就是“立法条件不成熟”，只能暂缓立法；而既然准备立法，就不该留下明显的瑕疵，因为瑕疵明显的法律比没有法律有时更糟糕。

　　何况，界定“公共利益”也并非毫无办法，有专家建议采取“概括加列举再加排除”的方式来界定，我看就很可行。即：先给“公共利益”下一个简要的定义；再尽可能全面地列举出属于公共利益范畴的事项，如国防设备、交通事业、水利事业、公共卫生，等等；再次，设立一个概括性的兜底条款，即“无法列举或难以列举的其他应属于公共利益范畴的事项”；最后，再设立一个排除条款，明确排除那些不属于“公共利益”范围的事项，如企业从事商业性开发，政府兴建

　　立法是为了使用，矛盾因此无法避开，立法机关不界定“公共利益”，只能是把界定的权力“下放”给行政机关，让行政机关在执法过程中“自行立法”。这个意义上，不界定“公共利益”，等于是扩大了执法者的权力而缩小了公民的权利，“平等保护”在起跑点已然一前一后了。所以，要实现“平等保护”，就必须界定“公共利益”。

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