国外公共资产管理模式的特点及借鉴价值

http://finance.sina.com.cn 2006年08月25日 08:57 中国经济时报

　　世界各国在公共资产管理方面较具代表性的有日韩模式、德澳模式、美加模式和巴西模式等四种管理模式。

　　一、日韩模式：由财政部直接负责政府公共资产的管理

　　日本、韩国两国的行政单位国有资产管理模式可以概括为“财政部——主管部门”

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模式。即由相当于财政部的部门负责综合管理，由各行政部门负责具体管理。

　　日本将国家提供的用于国家事务和事业的资产，如政府办公楼、公务员宿舍、国立学校等称为公用资产。日本公用资产的综合管理由财务省负责，具体管理由各相关省、厅负责。财务省的综合管理内容主要包括对各行政机构资产“购置”和“处置”进行审批，以及统计汇总各省、厅国有资产情况等。

　　韩国将政府用于办公、事业和

公务员居住的财产，如办公楼、公务员住宅等称为公用财产。韩国财政经济部是统筹和管理全国国有财产的部门，中央政府的各部门、团体负责本部门、团体国有财产的具体管理。但需要配置和处置财产时，各主管部门要制定处置计划和预算，报财政经济部；财政经济部再根据各部门的情况制定统一的计划和预算，报国务会议审议，最后由总统批准。财政经济部有权要求各主管部门提交国有财产管理报告和有关资料，有权要求各主管部门停止或改变国有财产的用途，也可改变国有财产的主管部门并转走资产管理预算，或者由财政经济部直接管理。

　　二、德澳模式：由隶属于财政部的专门机构负责联邦政府公共资产管理

　　德国和澳大利亚的联邦政府资产由财政部门所属的机构负责，并在全国成立分支机构管理分布全国的联邦资产，可以概括为“财政部——直属局”模式。

　　（一）在财政部下设立管理局统一管理政府资产

　　德澳模式的突出特点就是由财政部统一管理所有政府资产，并通过下设管理局来实施具体管理。德国在联邦、州、乡镇三级政府设有隶属于同级财政部门的专门资产管理机构。联邦资产管理局是管理联邦资产的主要部门，负责资产管理的大部分具体工作，财政部负责资产的预算管理，并对一些重要资产的出售，如土地及其附属物的出售，实行审批。澳大利亚联邦资产主要由财政部下属的资产管理局负责，具体包括房产、车辆的配置、维修和保养。联邦、州和地方政府中实施具体的资产管理的机构，都要向同级财政部门报告资产管理的情况。同时财政部对资产管理机构及其他部门的资产保留一定的控制权，主要表现在财政部要制定资产使用、消耗、转移等的规章制度和标准；资产管理机构必须向财政部证明他们有能力对资产实施有效管理；财政部有权向资产管理机构提出相关要求等。

　　（二）政府办公用房和设施设备商业化管理

　　澳大利亚联邦政府主要是通过政府财政部和金融管理部下设的资产管理机构对政府资产实行完全商业化管理。该机构的主要任务是为政府各部门提供办公楼宇、设施设备维护、安装和建设服务，以帮助用户更好地利用他们的办公楼宇、设施设备。该机构在全国各地都有分支机构和仓库网络。其商业化管理方式包括计划管理、项目管理、整体项目服务、合同管理、专家咨询等。它通过为政府公共部门用户提供诚实的、职业化的服务，来实现政府资产的保全和有效利用。

　　（三）从形成到处置的全过程资产管理

　　澳大利亚财政部下设资产采购局、资产管理局、资产出售局，分别负责政府资产采购、管理和出售，构成了从形成到处置的资产管理链条。同时资产管理局、采购局和出售局必须向财政部定期提交资产和资金使用情况报告，财政部向国会提交预算并汇总资产的管理情况，必要时对政府资产管理的情况进行审计。

　　三、美加模式：管理制度、资产预算由财政部负责，日常管理由独立于财政部的机构负责

　　美加模式中，财政部负责政府资产预算管理，制定统一的管理制度和法规，并设立专门的资产管理机构，负责政府资产管理的具体事务。该模式也可以概括为“财政部——管理局”模式，以美国、加拿大等国家为代表，主要有以下一些做法。

　　（一）联邦政府的政府资产由专门资产管理机构统一管理

　　美国总务署是联邦政府资产管理的执行机构，具体负责管理事务，下设联邦供应服务中心和公共建筑服务中心，前者专司联邦政府机构的政府供应和采购管理、车辆购买和租赁服务管理以及动产管理，后者专司政府闲置资产和房产管理。加拿大联邦公共工程和政府服务部为政府资产管理机构，并负责为整个联邦政府提供后勤服务。

　　（二）严格的预算管理及绩效考核

　　美国和加拿大的政府资产预算管理特别严格。政府各个部门的物资采购有预算控制，各个部门内设专人负责采购工作。美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理。办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用，由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请；房产以外的其他政府资产如计算机、汽车等，预算则体现在使用部门的预算当中，由各部门分别申请，上述预算都必须经国会批准才能执行。美国总务署公共建筑服务中心还对联邦政府的房产绩效进行监管。该机构对房产管理绩效的目标设置和考核工作有许多指标：每平方英尺的营运费用、营运成本、营运盈余资金、无收益面积、客户满意度调查、安全满意度调查、租赁成本与私营公司成本比较等。这些指标考核的内容，与预算安排直接挂钩。

　　（三）集中化、专业化的车辆及房产管理

　　车辆及房产是政府资产中单位价值较大的主要资产，对其实行集中管理、专业化管理是美国和加拿大的共同做法。美国总务署下设的联邦供应服务中心，专司联邦政府机构的政府供应和采购管理，为各联邦机构提供车辆购买和租赁专业化服务；公共建筑服务中心，专司政府闲置资产和房产管理。加拿大公共工程和政府服务部房地产服务公司集中统一管理联邦政府所有房地产（包括国家公园、军事基地、监狱、港口、机场等），并为各部门提供工程设计等专业和技术服务。这种管理方法的优点是政府房地产资源能得到有效配置，既能及时满足各部门办公用房的需求，又使办公用房得到充分合理利用。

　　（四）规范化、程序化的闲置资产处置管理

　　重视闲置资产的处置管理也是美加模式的一个显著特点。加拿大法律规定，联邦政府及各部门闲置资产，必须交由公共工程和政府服务部集中统一处理，其他任何部门不得擅自出售。政府不需要的动产，包括旧飞机、船舶、汽车、家具等，一般集中处理，或以旧换新。处置政府闲置资产坚持以下原则：使资产获得最大经济价值；为各部门提供的服务效率高、效益好；按闲置资产现状就地销售，减少交易的法律责任；出售要有竞争，公开、公平、公正，经得起检验。

　　美国联邦政府闲置资产交由公共建筑服务中心负责处置，有调拨给其他联邦机构、州、地方政府，赠与合格的非盈利性组织，公开出售等几种处置方式。规范化、程序化、公开化的闲置资产处置，提高了资产再配置的效率，杜绝了政府资产“出口”的腐败，为政府树立了公开、公正的形象。

　　四、巴西模式：由计划预算管理部的联邦资产秘书处负责日常管理

　　巴西的政府公共资产由计划预算管理部负责，下设联邦资产秘书处负责具体管理。由于巴西与其他国家不同，管理预算的部门不是财政部，因此形成了特殊的“预算部——管理局”管理模式，但其管理特点的实质与“财政部——直属局”模式相同。

　　（一）巴西联邦政府公共资产的主管机构为联邦资产秘书处

　　1998年以前，联邦资产秘书处副部级设在联邦财政部，１９９９年，为了与预算管理相结合，将联邦资产秘书处由财政部划入计划预算管理部巴西联邦政府预算编制职能由计划预算管理部负责。联邦资产秘书处总部下辖７个局；在全国分设２７个地区资产管理局和２个区域性资产管理代表处。联邦资产秘书处主要负责联邦政府不动产的管理，管理对象是２．４万个政府大楼和５２．４万块土地。联邦政府的动产由各部门自己管理。

　　（二）巴西政府以法律形式确定对公共资产的保护和管理

　　巴西联邦宪法是政府公共资产管理的根本法律基础，对联邦政府公共资产的范围及管理原则作了明确规定。巴西政府的公共资产分为以下三类：（１）一般资产，即人民共同所有、共同使用的资产，如公路、铁路、码头等等。（２）特殊资产，即各级国家机关占有、用来为公众服务的资产，如各级立法、行政、司法机构占有使用的办公楼、车辆、设备等。（３）自然资产，即公有的土地、森林、湖泊、河流、矿产资源等。

　　（三）资产购置与处置的管理

　　联邦政府各部门不动产的购置，均须报经联邦资产秘书处审核、批准。联邦资产秘书处对各部门资产购置的申请，一般是按照调剂——承租——购买的程序研究解决。各部门动产的购置，由各部门在正常预算内自己决定和购买。巴西政府公共资产的处置是指资产产权的转移和核销，包括资产的出售、交换、赠送、报废等多种形式。资产的出售，必须先由联邦资产秘书处组织专业人员进行调查和评估，确定底价，然后按照《拍卖法》通过拍卖等方式处置。资产的转移分为三种情况：一是在同级政府之间的转移，由资产调出、调入的两部协商并报联邦资产秘书处核准即可。二是跨政府级次的资产转移，需要报联邦资产秘书处进行调查评估和公示，然后由资产管理秘书处办理资产划转手续。三是国家机构将资产转让（租）给非公有单位，需要报联邦资产秘书处进行价格调查和评估；如价格合理，且符合各项法律法规，则向社会公告；最后，由资产秘书处办理公共资产划转手续。

　　（四）资产的使用及收入管理

　　巴西法律明确规定，各部门不能将占用的政府公共资产（办公用房及各种设备）用于经营活动。资产处置收入一律上交同级财政国库。联邦资产秘书处可以将掌握的闲置公共资产（土地、矿产、水资源等）通过一定法律程序转让（租）给个人或私营部门使用，具体转让（租）的方式包括授权使用、许可使用、特别许可使用等等。使用公共资产的个人和私营部门必须向联邦资产秘书处交纳租用费或转让费。联邦资产秘书处的各项资产收费收入，必须全额上缴联邦财政国库。为保证资产收入管理的规范，堵塞漏洞，各种资产收入和国家税金、罚款一样，按照联邦财政部统一印制的税费收缴凭证上缴国库。

　　（五）资产的

信息化管理

　　巴西政府非常重视利用信息化手段管理联邦政府资产。各部门在资产管理中，普遍使用了资产条形码扫描采集技术，实行计算机管理。联邦资产秘书处建立了资产管理信息系统，将资产登记、资产配置、资产处置、资产收费等工作统一纳入了信息系统，提高了资产管理的效率和准确性。目前，联邦资产秘书处正在筹建联邦资产管理信息共享系统，将现有的联邦资产管理信息系统与国库、中央银行及财政监察等系统联网，以实现管理数据共享，提高工作效率。该系统建成后，将大大提高巴西联邦政府资产管理的能力和水平。

　　五、各国行政事业国有资产管理的共同点

　　世界各国虽然没有统一的行政性资产管理模式，但是却有一些共同的管理特点。

　　一是财政部门主管。区别之处只是在不同的管理模式下，财政部门的职责范围有所差异。在政府干预型市场经济国家，财政的职责最强，如韩日模式中行政性国有资产管理直接由财政部门负责。在自由经济型市场经济国家，财政的职责范围较小，如美加模式中，财政部门仅负责行政性资产管理规章制度的制定和预算管理。但无论在哪种模式下，行政性国有资产的管理都没有脱离财政部门的职能范围。

　　二是专门机构负责。世界各国公共资产的管理都有由专门机构负责。日本和韩国是分别由财务省和财政经济部直接负责；德国成立了隶属于财政部的资产管理局，澳大利亚成立了隶属于财政部的资产采购局、资产管理局、资产出售局；美国和加拿大在财政部门外，分别成立了总务署和公共工程和政府服务部负责具体事务。专门机构为公共资产管理提供了组织保证，促进了公共资产管理水平的提高。

　　三是管理规范。各个环节管理规范是各国公共资产管理的一个共同特点。如韩国的政府机构需要配置和处置财产时，各主管部门要制定处置计划和预算，报财政经济部；财政经济部再根据各部门的情况制定统一的计划和预算，直至报国务会议审议，最后由总统批准。巴西联邦政府各部门不动产的购置，均须报经联邦资产秘书处审核、批准。美国对公共资产则实行严格的预算管理及绩效考核，美国财政部及总统预算办公室负责联邦政府资产的预算管理，办公用房新建、修缮、日常管理等预算费用，由总务署统一向财政部和总统预算办公室申请；房产以外的其他政府资产如计算机、汽车等，预算则体现在使用部门的预算当中，由各部门分别申请，上述预算都必须经国会批准才能执行。加拿大还上升到法律层次，法律条文明确规定联邦政府及各部门闲置资产，必须交由公共工程和政府服务部集中统一处理，其他任何部门不得擅自出售。

　　（该报告系由国务院发展研究中心宏观经济研究部“我国行政事业单位国有资产管理模式研究”课题组提供。课题组成员：卢中原、李林池、孟春、张更华、杨瑞金、李建伟，执笔：孟春、张更华）

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