|
——山东日照市建设工程招投标制度创新调查
■铁宝
建设工程招标投标是否公平、公正，是关系到政府形象、廉政建设、施工行业发展和市场经济秩序的大问题。近年来，有的地方由于建设工程招标投标制度和机制不健全，权
力可以随意进入，左右招标投标的结果，因而导致商业贿赂案件频发，并且破坏了市场公平，损害了政府形象。一些建筑施工企业，甚至对招标投标的公平开始失去信心。建设工程招标投标到底能否做到公平、公正？山东省日照市的招标投标工作经验，给了人们以肯定的回答。他们“让权力退出，靠制度运行，四位一体监督”的制度和机制创新，给招标投标工作提供了有益的借鉴。同时，对政府有关行政部门的职能转变，也有深刻的启示作用。
在市场经济条件下，建设工程招标投标，被世界公认为是保障建筑施工企业公平竞争的有效机制。从1982年深圳首家实行建设工程招标投标之日起，全国建设工程招标投标已经走过了25年的历程。招标投标工作的开展，改变了几十年来建设单位想找谁干就找谁的计划模式，施工企业只有通过招标投标这个平台，依靠竞争承揽工程。建筑施工企业因此步入了市场，促进了企业在竞争中做强做大，推动了整个行业的发展。
然而，由于建设工程招标投标市场的制度和机制不健全，再加上权力寻租等因素，在不少地方，建设工程招标投标流于形式，导致腐败丛生，严重损害了政府形象，破坏了市场公平，影响了建筑施工行业的发展。同时，也损害了招标投标的声誉，使招标投标的路子越走越窄，以致社会上有人质疑：建设工程招标投标还能这样走下去吗？
面对招标投标工作严峻而复杂的情况，日照市建设主管部门，经过艰苦探索，创新出了以“让权力退出，靠制度运行，四位一体监督”为主要内容的科学严谨的建设工程招标投标制度和机制，让一切人为因素难以进入，保障了建设工程招标投标的公开、公平、公正。
僧多粥少使招投标处于风口浪尖
位于黄海之滨的日照市，是一座新兴的港口城市。经济的快速发展，使其年拥有工程量达20多亿元，而该市拥有建筑施工企业200多家，仅市区就有100多家，这些施工量只能满足一半企业的施工需要。过去，为能揽到工程，企业间的竞争十分激烈，他们各找门路，各施招数，用金钱打通关系，找权力扫除障碍。许多施工企业的经理，整天不是忙于企业管理，而是忙于请客、送礼、拉关系，因为与有关领导和关键人员的关系好坏，决定着能不能揽到工程，决定着企业的生存。在金钱、权力、人情参与其间的恶性竞争混战中，有些企业如愿以偿地得到了工程，而有些领导和管理人员却出人意料地被金钱击倒了。以招投标之前的1996年为例，这一年，仅在承发包工程中发生的违法违纪案件，就达42起之多。
1997年，日照市在全省率先建立了有形建筑市场，全面推行了建设工程招标投标制度，将施工企业承揽工程引入市场经济公平竞争的环境中。然而，由于不少施工企业仍然习惯于“拉关系”的老战术，不太相信招标投标真有那么公平，建设工程招标投标管理部门一下子被推上了波峰浪尖，面临着严峻考验。
要敢于创立制度让权力退出
如果要制度创新，必须先有创新思维。建设工程招标投标工作，事关建筑施工企业的公平竞争和行业发展。作为政府部门，如何才能管好这项工作呢？日照市建设主管部门的领导，在对政府职能、廉政建设、权力认识、行业现状和发展等深层次问题进行深入研究和分析后认为，政府是管公平的，招标投标工作只有公平了，政府职能才能得到有效发挥。怎样才能公平呢？必须对漏洞颇多的制度进行创新完善，让人为因素难以进入。这里的关键问题是什么呢？就是有权力的人要敢于和愿意自己制定制度，来约束自己的权力。要解决这个问题，先要解决如何辩证地理解权力的问题。他们说，如果不创新制度，我们是有些权力，但是多数领导、企业甚至家属都会找到你，用你的权力。从大处讲，这是把行政权力私用；从小处讲，这次照顾老张，就会得罪老李，很难平衡，长此以往，个人风险很大。既然对公对己均无益处，为何不让自己的权力退出来，使招标投标完全依靠制度运行呢？只有权力退出，健全制度，建设工程招标投标才能真正公平起来，建设工程领域的商业贿赂才能从源头被扼制。建设施工企业才会在管理和质量上下功夫，才能促进整个行业的健康发展，才能推动市场经济的不断完善。
有的放矢进行制度创新
日照市建设主管部门在对日常招标投标工作进行分析研究后发现，在招标投标过程中，有3个重要环节，权力最容易进入，即资格预审、标底产生和专家管理。
资格预审是审定投标企业是否有投标资格。在资格预审时，权力最容易进入。谁合格，谁不合格，十分容易做手脚。有的建设单位为了让既定企业进入，有意设置门槛或抬高门槛，以便达到排斥其它企业的目的；有的建设单位对投标企业虽然没有设置不合理的门槛，但是一些投标企业都是建设单位找来的，这些企业为了中标，不得不按照建设单位的意图行事，这就出现了陪标和串标等违规和违法行为。
针对这一情况，日照市建设主管部门出台了有关制度和办法，除技术特别复杂的工程之外，凡是达到资质要求，无不良记录的施工企业，均有资格报名，参加电脑随机抽取，被抽取的施工企业都有资格参加投标，保证了资格预审的公平和公正。
定额计价模式下的招标，标底产生和标底保密十分重要。哪家企业事先知道了标底，哪家企业就会中标，标底对中标起着决定性作用。过去为了对标底保密，常常对参与者进行保密教育，或者到异地编制标底，或者把制作标底人员封闭起来制标。但是，由于利益的诱惑，再加上一些企业不择手段地打探，标底很难做到绝对保密，这样，既造成竞争的不公平，又无形中加大了行政管理成本。
日照市建设主管部门对多年积累的经验和弊端进行研究分析，对标底在招标中的性质和标底产生办法，进行创新性地改革。一是从程序上保证标底安全。即各投标企业投标后再进行标底计算；二是根据各企业的预算书现场产生标底，而且标底产生的方法有14种之多，现场随机抽取。如第二种标底产生方法：根据各投标单位投标书中的预算书，计算出各投标单位的实际预算造价，去掉一个最高值，去掉一个最低值，用算术平均得出第一次计算平均值；以此平均值与各投标单位的实际预算数相比较，差率在＋3％－３％（含－３％、＋３％）范围内的预算造价数加上第一次的计算平均值进行第二次算术平均，以第二次计算平均值作为最终计算标底，再按第一种“三次比较二次算术平均”的方法进行比较，计算得分。以上措施等于给标底泄密上了双保险。
由于各投标企业投标书中的预算书参与了标底的计算，各企业报价的高低直接影响到自己企业中标的可能性，因此，这些办法对投标企业的报价起到了引导作用。建设单位因而不会多花冤枉钱，投标企业也不至于为中标而抬高或压低报价。
在专家使用和管理上，日照市建立了有３００名专家的评标专家库。建设工程开标前一个小时，在纪检监察机关、公证机关、招标办和建设单位的监督下，现场随机抽取评委名单，并在公证人员的监督下，即时通知，专车接至评标现场，从时间上堵住了向评委说情的路子。评委进入评标室后，评标室、相关走廊都在闭路电视或监听设备的监控下，监管单位和投标单位均可在大屏幕上监督。在评标前，还要对标书随机编号，采取暗标评审，评委只能看到标书内容，却看不到所属单位。评标时，如果个别评委对某标书打出显失公平的分数，评委必须接受质询，不能说明正当理由的，经２／３评委同意，可以取消其所有评标分数。
对评标专家也有相应的评价制度。评标专家的每次评标，招标办和交易中心，都会对其评价和记录。对违规者，取消评标专家资格，永不再用。到目前，有２名评标专家因评标期间私下接触投标单位而被取消评标专家资格；有１１名评标专家因评标不公正而被暂停参加评标工作。
“四位一体”的监督体系
健全的制度仍然需要强有力的监督。日照市为了把建设工程招标投标打造成阳光招标品牌，检察院、监察局在交易中心设立了驻场办公室。普通市民也可以通过网络了解招标信息，参加开标现场旁听。构建了检察院、监察局、招标办、市民代表“四位一体”、互相补充、互相制约的建设工程招标投标监督网，形成了对领导干部、监管人员、建设单位、代理机构、投标单位全过程和全方位的监督。
预防职务犯罪是检察院驻场办公室的主要职责。工程一经批准，他们就把“明白纸”发给建设单位的负责人，说明什么样的工程必须招标，领导干部不准有何种行为。他们还建立了建设领域行贿犯罪档案，发现有行贿犯罪记录的单位和个人参加工程招投标活动，就及时向招标主管部门、建设单位发出检察建议或告知有关情况。招标管理单位则根据情况做出扣除信誉分或取消投标资格的决定。
在招标投标过程中，纪检监察部门还侧重对领导干部的行为和招标投标监管人员、工作人员的行为进行监督，制定投诉办法，设立投诉电话。从投标资格预审、评委产生到开标过程等关键环节，均在纪检监察部门监督下进行。中标单位确定后，监察局还要与施工单位签定《廉政责任书》，防止工程建设过程中发生违法违纪行为。
招标办作为招标的行政监督部门，在招标过程中不仅负责对泄密招标资料、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督，还要对中标施工企业在施工过程中的行为进行监督，同时还要接受监察部门和市民的监督。市民代表旁听制度建立后，先后有３００多名市民到开标现场旁听。
日照市监察局吴启祥主任对招标投标俨然是一个内行，他介绍说：从监察渠道获得的消息看，有些地方招标投标，还是建设单位说了算。日照市是真正公开、公平地招标投标。在日照承揽工程，完全是公平竞争，由市场说了算。企业只要严格管理，质量可靠，信用良好，中标希望就大。反过来，如果企业有投诉，有安全问题，有不良行为，报价不合理，就很难中标。有了公平的市场竞争环境和制度，企业就不再把精力用在歪门邪道上。另外，权力也难以进入，对招标投标结果起不了作用。日照市１０００平方米或者投资５０万元以上的政府投资工程都要招标。１９９７年以来，日照市招标工程总造价近百亿元，没有发生一起违法违纪案件，建设部门的招标监管人员也没有受到一起投诉。
阳光操作打造阳光招标品牌
有些地方在进行招标投标时，虽然招标信息在媒体上广为传播，但是报名投标的常常只有十几家，甚至更少。因为有些施工企业认为，一点关系都没有，你就甭去投标，投也白投。而日照市每次投标报名，都有６０家以上。这说明施工企业对日照市建设工程的招标投标十分信任。他们感到日照市的招标投标是阳光操作，企业只要报名投标，就会平等地获得一个投标机会，至于中标不中标，那是综合实力的竞争。
近年来，日照市招标投标工作以“创造统一竞争有序的市场环境，搭建公开、公平、公正的竞争平台”为目标，立足源头预防和治理建设工程领域的商业贿赂行为，加强有形市场建设，突出制度机制创新，强化监督管理措施，打造阳光招标品牌，连续８年实现了应招标工程招标率和应公开招标工程公开招标率两个１００％的好成绩，招标工作实现社会零投诉，未发生一起违纪违法案件。从１９９７年至今，全市招标项目为业主节约投资累计４．３亿元。最近的一项网上公开调查显示，调查对象对日照市招标工作表示“好”和“很好”的，就达８０％以上。
对于日照市建设工程招标投标制度和机制的创新，评标专家丁海涛深有感触：“日照市招标工作在制度和机制上的创新，很有特色。它排除了在招标投标过程中的所有干扰因素，保护了干部，也保护了评标专家。”
招标投标的制度创新，对建筑施工行业的经营方式起到了重要引导作用。日照市锦华建设集团总经理张茂文说：“过去我们要承揽工程时，天天要找建设单位，找领导，精力大都用在拉关系上。现在是靠自己的诚信、质量和实力去竞争。这样，我们就把精力都放在了企业的管理上，全身心地抓质量、抓安全、抓精品工程。阳光招标对企业工程质量的提高有重要的推动作用，以往我们公司的优质工程只有３０％，近３年来，我们的优质工程达到了９７％，促进了技术的提高和企业的发展。整个日照市的工程优良率也从３０％提高到７０％，这是行业的巨大变化，我们真得感谢日照市政府，感谢日照市建委和招标办。”
谈到阳光招标、施工安全和农民工工资问题，日照市山海天城建集团建安公司总经理张汝良说：“日照市建设工程招标投标，没有一点人为操作成分，没有人情关系。如果不中标，只能怨自己的标投得不准。阳光招标还对企业行为有着重要的规范作用。企业拖欠农民工工资的，禁止投标；安全出问题、工程质量不合格等，投标时都要倒扣分，企业就永无中标机会。哪一家企业还敢拖欠农民工工资？谁还敢不重视工程质量和安全？”
与日照市招标办打了１０年交道的日照港集团建筑安装工程有限公司总经理王成玉，提起招标投标，说得更干脆：“日照市的招投标，１０年来没听说有徇私舞弊的事，真正的公开、公平，让人放心。”
阳光招标的启示
建设工程招标投标，在人们心目中是一项不容易阳光普照，更不容易做好的工作，可是日照市却做得很出色，这里面有着什么样的奥妙和启示呢？
一、政府部门的有关领导和招投标单位的监管者，要对权力辩证地理解，要敢于让自己的权力退出。如果权力不退出，招标公平、公正就无从谈起。
二、要对招投标的制度和机制进行分析研究，不断创新，才能及时堵塞漏洞，才能建立起科学、缜密、公正的制度和机制。
三、抓商业贿赂要从源头抓起，而建设工程招投标就是重要的源头之一。因此，有关领导应从政治的高度，来认识招投标让权力退出，靠制度运行的重要意义。
四、中国加入世贸组织之后，外国施工企业以其规模大、技术强、管理严的优势，正与国内企业争夺市场。如果我们不健全公平的招投标市场，那些靠关系勉强生存的施工企业，就不会苦练内功，在越来越激烈的竞争中，就会成批地败下阵来，势必严重影响建筑施工行业的发展。
五、制度要与监督并重。日照市的建设工程招标投标创新经验告诉我们，制度要健全，机制要创新，监督更要强化。没有好制度，监督就无抓手；有了好制度，缺乏监督，制度就会流于形式。制度与监督，应当相辅相成，相得益彰。
| 
