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■阮红新
政策性金融的转型问题引起了争论，争论的焦点是，政策性金融机构和商业性金融机构之间是否应该划定一定的业务范围？政策性金融是否应该转型？如何转型？
政策性金融的定位和业务边界
一般认为，政策性金融是在一国政府支持下以国家信用为基础，运用各种特殊的融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围和经营对象，直接或间接贯彻配合国家特定的经济和社会发展政策，而进行的特殊性资金融通行为。
对于资源配置中市场机制失灵的领域，需要政府采取适当的干预措施，与此相关的是，政府支持市场失灵领域也可以选择“财政支出”的方式而不一定只能依靠政策性金融手段。这就需要讨论政策性金融和财政之间的区别。同样是支持政府的政策性目标，财政投资具有无偿性的特征，而政策性金融投资则具有有偿性的特征，因此，政策性金融具有财政和金融的双重性质和双重效用。不过值得指出的是，政策性金融机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它在政府和市场之间架起一座联系的桥梁，具有政府信用和金融有偿借贷的双重性质，是两者的有机结合而不是简单加总。
政策性银行的行为边界只能是弥补商业银行的不足，其业务应限于商业银行不愿涉及或无力涉及而国家又有需要的领域。同时，政策性金融应该有自身特定的经营宗旨。市场机制条件下微观主体的经营目标是利润最大化，政策性金融显然不能以利润最大化作为宗旨，不然就丧失了作为一种特殊机构的必要性。由于政策性金融以某一特定领域的市场失灵和政府干预为前提和基础条件，因此，它应该以贯彻政府的特定社会经济政策，促进社会经济的持续、协调、公平发展，充当政府调控经济的工具为目标。由此可见，政策性金融追求的是社会合理性目标，而商业性金融追求的是经济合理性目标。
一般认为，商业性金融的业务宗旨是追求“三性”即安全性、流动性和赢利性的统一，它没有融资项目选择上的限制，只要有利可图的领域它就会积极介入。而政策性金融以社会合理性为经营目标，因此它的业务领域和服务对象应该是弥补商业性金融体系运作中的不足，在某些特定领域和特定产业开展业务，避免同商业性金融的竞争。当然，随着社会经济的不断发展，政策性金融的业务领域是一个动态调整的过程。
政策性金融具有财政和金融的双重效用，业务宗旨是政策性和有偿性的统一，把社会合理性置于优先考虑的地位，而商业性金融的业务宗旨是安全性、流动性和盈利性的统一，把经济合理性置于优先考虑的地位，它们的业务边界也应该据此来划定。
政策性金融的转型目标是开发性金融
就现阶段来讲，我国政策性金融之所以要转型，是因为它们陷入了一定程度的经营困境，具体表现在资金来源的效益性与资金使用的政策性之间的矛盾。一方面，政策性银行作为政府的银行，其根本职能就是要弥补市场运行机制的缺陷，满足公共产品领域对资金的需求；另一方面，由于公共品投资领域的特殊性，风险较大而市场回报率低，有时存在亏损。这种矛盾导致我国政策性金融机构运营效率低下，不良资产比率较高，大大限制了其功能的发挥。
因而，政策性金融的转型就是要建立政策目标、政府信用和市场运作相结合的开发性金融机构。政策目标，指政策性金融机构不应像商业性金融机构那样以股东利益为立足点，从而也不应以利润最大化为其经营目标，而应以政府设定的着眼于全社会的结构调整、经济发展、社会安定和金融安全等政策目标为立足点，以追求社会利益最大化为目标。所谓政府信用，指政策性金融机构不像商业性金融机构那样完全在市场上竞争性地取得资金，而是依托政府的信用去获取低成本的社会资金。所谓市场运作，指的是它们的管理模式应像一般商业性机构那样，建立完善的风险评估、风险控制和内部管理机制，并按照市场经济规律去开展各类业务，达到一定的市场业绩。
开发性金融实际上是一种介于商业性金融机构和政策性金融机构之间的制度安排，主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。政策性金融机构着眼于社会效应，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴；而开发性金融机构更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，在此基础上实现政府目标。
政策性金融和开发性金融的区别在于，传统政策性机构（银行）强调按照国家指令办业务，经营的风险和责任最终由国家承担，存在“预算软约束”。而开发性金融机构则强调自主经营、自担风险，市场化运作，商业上可持续，存在“预算硬约束”。通俗地讲，两者的主要区别在于亏损是否要国家“兜底”。
政策性金融向开发性金融转型的路径
为避免因国家财政补贴商业成本而产生的不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，开发性金融机构必须在实现政策性意图和市场化运作有机结合的基础上，实现政策业务和商业业务的制度性分离。要达到这一目标，可以通过两种模式：母子公司模式和分账模式。
母子公司模式，就是开发性金融通过母子公司架构来实现政策性业务和商业性业务隔离运行。母子公司可具有不同的股权结构和治理结构，彼此之间实现财务上的隔离，既保持现有的政策性与市场化相结合的运行模式，又可以在组织、管理和财务等方面分离两类业务。
分账模式，是指采取专项账户管理，对开发性金融的政策性业务和商业性业务实行分账管理。对政策性项目可建立国家账户，对非政策性项目可建立银行账户。国家账户实行项目专项管理、单独核算，必要时可封闭运行，提供财政补贴或其他形式的支持；银行账户则实行风险自担。对两个账户资本金的补充也应按不同标准执行，国家账户的资本充足率要高于银行账户。
从制度变迁的成本角度看，政策性金融转型选择“分账模式”仅仅需要内部管理体制的调整，而选择母子公司模式涉及到机构的调整变动、人力资本的增加、法律手续的变更等复杂因素，资金成本和时间成本相对较高。因此，分账模式是一种低成本的模式，值得在选择中优先考虑。
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